近期《上海市發(fā)展公共租賃住房的實施意見》公布，面向社會征求意見，內(nèi)容基本已定，即使修改也不會動“筋骨”了。

       首先，公共租賃住房是對上?，F(xiàn)有住房體系的一項重要補充。政策目的是：解決本市青年職工、引進人才和來滬務(wù)工人員及其他常住人口的階段性居住困難。申請條件是：本地居民或持有居住證連續(xù)繳納社會保險金達到規(guī)定年限的外地常住人口，已與本市就業(yè)單位簽訂一定年限的勞動或工作合同，在本市無自有住房或人均住房建筑面積低于15平方米，申請時未享受本市其他住房保障政策。

       顯而易見，公共租賃住房是用于解決“夾心層”住房困難的。具體表現(xiàn)為兩種情況。第一種是“外夾心層”，即既不能享受住房保障又買不起商品房的外地在滬人群。公共租賃住房首次將外地人納入上海住房保障范疇，無論廉租住房，還是經(jīng)濟適用房，都是面對本地戶口人群的，而公共租賃住房實際上是以外地人為主導(dǎo)的。這是一種巨大的社會進步，當前上海常住人口已達2000萬人，其中外來人口超過500萬人，近幾年擁有上海居住證的外地上班族都已有資格享受“四金”，但鑒于上海房價太高，部分優(yōu)秀人才也不敢在上海安家。

       第二種是“內(nèi)夾心層”。廉租住房和經(jīng)濟適用房已實施很多年，但受益面非常窄。經(jīng)過筆者的測算，即使按2009年以來大建特建的勁頭，至2011年底，廉租住房和經(jīng)濟適用房的受益家庭占全國城鎮(zhèn)家庭總戶數(shù)的比例也分別只有5%和4.3%。按上海市的相關(guān)規(guī)劃，2008-2012年新建經(jīng)濟適用住房30萬套，動拆遷配套商品30萬套，廉租住房受益家庭新增10萬戶。那么，至2012年底，廉租住房和經(jīng)濟適用房的受益家庭占上海城鎮(zhèn)家庭總戶數(shù)的比例也分別只有2.6%和5.9%。

       于是，在本地戶口家庭中，形成了一個“內(nèi)夾心層”：既不符合廉租住房標準，又買不起經(jīng)濟適用房，或者既不符合經(jīng)濟適用房標準，又買不起商品住宅。相較而言，“內(nèi)夾心層”的情況好于“外夾心層”，但與發(fā)達國家相比，我國現(xiàn)存的住房保障制度存在保障面偏小的不足。相比新加坡和北歐等高福利國家的住房保障，我們相差甚遠，那么不妨觀察中等保障水平的英國的情況：1997年英國居民中擁有自有住房產(chǎn)權(quán)的比例為68%，另外32%的居民租賃住房，其中22%的居民從當?shù)卣赓U公有住房、10%的居民租住私人房屋。

       實際上, 公共租賃住房已被為中央高度重視。2008年年初，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長姜偉新就表示：今年要加大租賃市場方面的探索工作，以有針對性地解決既不符合保障性住房供應(yīng)條件又無力購買普通商品住房的“夾心層”群體的住房問題。2009年國家已開始研究制訂《公共租賃住房指導(dǎo)意見》。2009年北京、常州、廈門、重慶等少數(shù)地方城市已開始實質(zhì)性的啟動和嘗試。2010年1月出臺的“國十一條”中，明確規(guī)定各地應(yīng)把公共租賃住房列入本地2010-2012年住房建設(shè)規(guī)劃。與其它先行城市偏重于保障本地中低收入居民相比，上海的公共租賃住房向外地人敞開了大門，再次體現(xiàn)了上海“海納百川”胸襟。

       其次，上海的公共租賃住房的并非高補貼性的保障產(chǎn)品。所謂住房保障，實質(zhì)在住房方面讓利于民?？刹煌谋Ｕ袭a(chǎn)品，讓利的程度有別。廉租住房國家補貼最多，由政府投資建設(shè)，再以極低的租金租給低收入家庭，比如上海部分實物配租的租金只有租戶家庭收入5%左右。而發(fā)達國家的公租房卻沒這么優(yōu)惠，比如美國規(guī)定公共住房租金水平不能高于低收入家庭收入的25-30%。我國經(jīng)濟適用房的售價一般是商品住宅的50-60%，上海推出的首批房源更只有周邊房價的40%左右。由于產(chǎn)權(quán)房的升值空間很大，這就意味著國家給予經(jīng)濟適用房業(yè)主的補貼高達幾萬到幾十萬元（各地房價水平不一，所補貼額也不同）。

      上海公共租賃住房意見稿提出：“按略低于市場租金水平，確定公共租賃住房的租賃價格，具體由各運營機構(gòu)按規(guī)定制訂。”這就意味著，將來公共租賃住房的租金價格比市場價低不了多少，租戶享受到的政策補貼相比廉租住房的經(jīng)濟適用房，少之又少。之所以如此，主要考慮到運營機構(gòu)的承受能力有限。大家不妨回顧一下，1998年我國實行住房制度改革之前，原本實行的就是低租金的公房制度，然而由于是政府和單位大包大攬，導(dǎo)致“公家”投入越來越多，終于不堪重負，甚至連小區(qū)衛(wèi)生費都收不起來，更別說是物業(yè)費了。

       根據(jù)筆者測算，目前上海市場上老公房的租金回報率為3%多點，而次新房的租金回報率只有不足3%。這一回報率，距貸款利率相差甚遠，市場化的企業(yè)根本無法從經(jīng)營租賃房的業(yè)務(wù)中獲利。如此，公共租賃住房的運營存在兩難：一方面，不可能像房改以前那樣靠政府大量投錢，另一方面，現(xiàn)有的租金水平又難以支持企業(yè)獨立運營。所以上海的做法是：“市、區(qū)（縣）政府應(yīng)組織和扶持一批從事公共租賃住房投資經(jīng)營管理的專業(yè)機構(gòu)，負責公共租賃住房建設(shè)投資、房源籌措、定向供應(yīng)和經(jīng)租管理。運營機構(gòu)采取市場機制進行運作，以保本微利為營運目標，著重體現(xiàn)公共服務(wù)的功能。”

       這樣就形成了所謂的“政府主導(dǎo)，市場運作”的格局，政府在土地供應(yīng)、稅收、信貸等方面給企業(yè)政策優(yōu)惠，讓企業(yè)保持微利經(jīng)營。顯而易見，愿意做這事企業(yè)主要有兩種：一是市級或區(qū)級國有房地產(chǎn)企業(yè)，二是單位租賃房的投資經(jīng)營管理者：相關(guān)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)管理主體、高校、部隊、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等單位。

       最后，分析一下公共租賃住房興起后對市場的影響。第一，將分流普通商品住宅的需求。政府建設(shè)廉租房不會影響住宅銷售市場，因為低收入群體原本就買不起商品房，但公共租賃住房準入標準并沒限制收入，也即像引進人才、青年職工中的多數(shù)只是暫時性購房困難，他們是有潛在購房能力的，假如沒有公共租賃住房，他們求親告友，咬咬牙也就出手購房了，即使當上“房奴”也無怨無悔。因此，從長期來看，隨著公共租賃住房建設(shè)規(guī)模的擴大，必然會階段性的減少中低檔普通商品住宅的市場需求，這類市場前景看淡。

       第二，將使住房租賃市場出現(xiàn)變局。剛才分析過了，將來公共租賃住房的租金只是比市場水平略低，但卻會沖擊到現(xiàn)有住房租賃市場。當前上海并缺少租賃房源，投資投機客手中大有房在，可缺的是中小戶型、集體宿舍、中低租金的房源。所以近幾年上海“群租”成瘋，屢禁不止，有需求自然會有市場供給。另外，當前上海的住房租賃市場是自發(fā)的、散亂的，除了針對于外籍人士的高端酒店式公寓外，出租方皆為零散的房東，房東想要漲價或收回房子，房客是沒有辦法的。而許多發(fā)達國家是有相關(guān)法律，來保護房客利益的。比如，法國的租賃法律規(guī)定不帶家具的住房出租租期最少為3年，帶家具的住房出租租期最少為1年。租戶可在任何時間結(jié)束合同，但必須提前2-3個月通知房東。房東不可以隨意解約，如果房東不愿意再出租，他必須在合同到期前6個月告知租戶，并提供法律認可的理由。

       公共租賃住房雖然租金并無很多優(yōu)惠，但戶型迎合了市場需求，而且由運營機構(gòu)統(tǒng)一配套、管理和服務(wù)，不像房東那樣可以動輒侵害房客利益。這就使那些符合條件的人群，絕大部分都會申請租賃這種房子，而市場中的原先的部分房源，自然會受到冷落，租金價格漲幅將縮小，甚至還會下跌。當前市場中已有反應(yīng)，由于擔心公租房影響區(qū)域房屋租賃市場行情，一些敏感的房東已開始尋求穩(wěn)定的長期租約，個別甚至愿意降價以換取“細水長流”的穩(wěn)定收入。

       第三，將使住房投資需求受到影響。一方面，隨著公共租賃房的興起，市場化的住房租金回報率將進一步降低，部分喜歡通過租金獲得長線收益的投資者，會在一定程度上改變預(yù)期，投資熱情也會隨之降溫。另一方面，公共租賃住房將提供一種穩(wěn)定的租賃狀態(tài)，甚至?xí)拐呤芤嬲咭坏┤胱?，就不愿搬出，更不想頑強購房了，國人在住房消費上“重購輕租”舊傳統(tǒng)將有所改善，如此則整個住宅市場的投資氛圍趨于散淡。

       總而言之，這將是一項制度性的變革。當然，上海公共租賃住房的推進將是一個漫長而漸進地過程，其中還面臨一些困難和挑戰(zhàn)，建設(shè)速度不可能太快。據(jù)悉，“十二五”期間，上海市計劃通過新建、配建、改建、收購等各種方式，籌措公共租賃住房1000萬平方米。這一規(guī)模不可能完全消除上海住房市場的諸多弊端。雖然短期不可奢望，公共租賃住房新政，終究會慢慢優(yōu)化上海的住房租賃市場，減輕銷售市場投資機性購房和房價過快上漲的壓力。