中國首次全國“拉網(wǎng)式”的五級政府性債務(wù)審計目前已接近尾聲。雖然官方一再宣稱地方性債務(wù)風(fēng)險總體可控，但近期南京、武漢、石家莊、長沙等部分二線城市暴露出高達200%左右的債務(wù)率表明形勢并不樂觀，再結(jié)合今年6月對36個地方政府本級債務(wù)的摸底結(jié)果（9個省會城市本級債務(wù)率超過100%），今年政府工作報告中提出的“守住不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風(fēng)險的底線”能否實現(xiàn)，看來要重新審視了。

 

地方政府的債務(wù)風(fēng)險絕不是“底特律式”的無傳染、局部性風(fēng)險，其與房地產(chǎn)泡沫風(fēng)險、金融風(fēng)險、制造業(yè)產(chǎn)能過剩風(fēng)險等交叉混合在一起，與地方財政或明或暗的擔(dān)保聯(lián)系在一起。即使是政府明確無擔(dān)保義務(wù)的債務(wù)，最后由政府買單的也不在少數(shù)，政府主導(dǎo)就意味著無限責(zé)任，名目繁多產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等規(guī)劃，2009年擴大內(nèi)需中匆忙上馬的無效項目，現(xiàn)在到了低效和損失暴露的時期，如光伏產(chǎn)業(yè)。各地方政府的債務(wù)模式（土地+融資）驚人地相似，只有“誰債務(wù)率更高”的區(qū)別，未來一段時間一定還會有債務(wù)率在200%左右的二、三線城市不斷被暴露出來，近期《財新》雜志披露，河北一半地級市債務(wù)率超過100%。也就是說，美國因為汽車產(chǎn)業(yè)衰退而破產(chǎn)的只有一個底特律，而中國則有很多個“底特律”。因此，中國地方政府債務(wù)風(fēng)險一旦爆發(fā)絕不是局部性的，而是多米諾骨牌效應(yīng)的全局性風(fēng)險。因為對所有高債務(wù)率地方政府來說，觸發(fā)風(fēng)險爆發(fā)的因素是相同的，無外乎綜合財政收入下滑、房地產(chǎn)泡沫破裂等，而這在各地是完全相同的。

 

為了化解地方政府的債務(wù)風(fēng)險，近兩年從深層次的體制上（政府職能、財稅改革、央地關(guān)系等）、應(yīng)對性的政策上（房產(chǎn)稅、市政債、國有資產(chǎn)證券化等）設(shè)計了很多方案。但需要注意的是，地方政府的債務(wù)風(fēng)險如果爆發(fā)，考驗的必然是上級政府，甚至是國家的財政風(fēng)險，或者是主權(quán)風(fēng)險，這一點是上級管理層絕對不允許出現(xiàn)的，特別是在信息高度不對稱下，信任危機會無限擴大。因此，任何措施都必須以債務(wù)風(fēng)險的軟著陸為前提，即在發(fā)展中解決問題，只有在這樣的框架內(nèi)考慮，才是可行的、可被采納的政策，這就需要地方政府必須在本級內(nèi)消化問題。目前，最大的問題是地方融資渠道越來越窄、風(fēng)險越來越大，給地方政府“喘口氣”以贏得化解風(fēng)險的空間越來越小，相比之下風(fēng)險暴露和上升就開始越來越占據(jù)上風(fēng)。也就是媒體經(jīng)常說的，過去9個鍋蓋勉強能蓋10個鍋，現(xiàn)在要應(yīng)對5個鍋蓋來蓋10個鍋的局面，顧此失彼、手忙腳亂，而國內(nèi)外投資者、老百姓對政府的能力越來越懷疑，風(fēng)險點一個一個地變得脆弱，一個出問題就會引爆其他。

 

如何為地方政府解決融資問題，以贏得空間和時間？筆者在這里提出的解決思路是“房產(chǎn)稅+市政債”的公共財政改革思路，實施路徑就是先從一、二線重點城市做試點。根據(jù)世界各國的經(jīng)驗，城鎮(zhèn)化率低于50%的時候，人口遷移以從農(nóng)村進入城市為主；城鎮(zhèn)化率超過50%以后，人口遷移以小城市人口遷入大城市為主，農(nóng)村人口向城市遷移為輔。這意味著，未來一線和二線重點城市將依舊是我國外來人口主要流入的城市，這些大城市的房價將會繼續(xù)上升。去年以來，眼光前瞻的開發(fā)商已經(jīng)開始回歸布局一線和二線重點城市，不惜重金血拼土地儲備以贏得未來，相比較其他二、三線城市，這些城市的地價、房價也順理成章地“一騎絕塵”了?？紤]到歷史欠賬，再加上人口的快速增長，這些城市交通、教育、醫(yī)療、社保等公共服務(wù)投入的大幅增長，這反過來會促使房價和低價繼續(xù)攀升。如果不能在住房持有環(huán)節(jié)作適當(dāng)?shù)某杀鞠拗?，這些城市房價火箭式躥升是不可阻擋的趨勢，房地產(chǎn)瘋狂炒作的趨勢不可避免，危及的不僅是住房困難的問題，更是金融風(fēng)險、城市轉(zhuǎn)型、貧民窟的問題。

 

未來，這些城市已經(jīng)無法再打土地的主意了，因為土地已經(jīng)賣光了，而高額的補償成本意味著拆遷方式利用土地完全不劃算，過去貢獻地方政府綜合財政收入40%-60%的部分將消失大半。人口的大量流入會導(dǎo)致不經(jīng)濟的制造業(yè)遷入城市群內(nèi)的非核心城市（鎮(zhèn)），同時現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)會在這些大城市興起，這為這些城市提供新的財源。但這是一個漫長的替代和置換過程，一段時期內(nèi)會造成財政收入斷檔式下滑，這些城市財政收支缺口的剪刀差將會迅速擴大。此時，征收房產(chǎn)稅的政策應(yīng)當(dāng)盡快介入到這些城市所有存量住房，以反映城市化加速、公共服務(wù)供給數(shù)量級增加等政府貢獻在級差地租形成中的作用，同時也可以降低城市化的成本、工商業(yè)成本、房地產(chǎn)泡沫，為服務(wù)業(yè)的規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展創(chuàng)造基礎(chǔ)條件，避免城市二元結(jié)構(gòu)的固化和中等收入陷阱。在目前可選政策集中，房產(chǎn)稅可以說是為數(shù)不多的可行項。

 

 

公共投入帶動房地產(chǎn)增值和房產(chǎn)稅增加，為公共服務(wù)投入創(chuàng)造財源，這又會增加居民收入和房產(chǎn)、地產(chǎn)增值，形成良性循環(huán)。城市價值的增值和房產(chǎn)稅的良性循環(huán)，產(chǎn)生了公共財政的雛形。地方政府可以以未來本級政府收入來源為基礎(chǔ)發(fā)行市政債，這就為地方政府新的融資模式——市政債的誕生創(chuàng)造了條件。這樣的好處有二：一、城市運營開始逐步走上透明規(guī)范的路徑，公共服務(wù)效率決定的城市價值對地方財政收入的貢獻在不斷上升，地方對其依賴也開始上升，評級、擔(dān)保和信息披露等市政債券發(fā)行和償還必需的要素也開始具備了；二、投資者對于市政債定價的高低，或者是否以腳投票，取決于城市價值能否提升，這反過來取決于城市公共服務(wù)供給的規(guī)模和質(zhì)量，而城市公共服務(wù)供給的規(guī)模和質(zhì)量又取決于房產(chǎn)稅和市政債募集資金能有多少投入到了城市公共服務(wù)供給中。

 

一線和二線重點城市債務(wù)風(fēng)險小，財政實力厚實，而且公共治理水平相對較高。未來，在我國推進城市群模式的新型城鎮(zhèn)化的過程中，這些城市將更加享受人口集聚、產(chǎn)業(yè)升級、公共服務(wù)完善帶來的城市價值升值優(yōu)勢，將最先擺脫傳統(tǒng)的經(jīng)營城市模式（土地+融資），走上依靠“人口資源流入增加→公共服務(wù)投入增加→城市價值提升→地產(chǎn)增值→房產(chǎn)稅收入增加→公共服務(wù)投入增加→人口資源流入增加”的良性循環(huán)，公共投入不足部分可由市政債來解決，公共財政就建立起來了。當(dāng)然，這一路徑的實現(xiàn)需要強化公共財政收支的監(jiān)督。 （作者單位：深圳市房地產(chǎn)研究中心）