備受關(guān)注的《不動產(chǎn)登記暫行條例》即將揭開面紗。

 

7月30日,國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議,討論《不動產(chǎn)登記暫行條例(征求意見稿)》(以下簡稱“征求意見稿”),決定向社會公開征求意見,強調(diào)已經(jīng)發(fā)放的權(quán)屬證書繼續(xù)有效、已經(jīng)依法享有的不動產(chǎn)權(quán)利不因登記機構(gòu)和程序的改變而受影響。會議決定,按照立法程序要求,將征求意見稿向社會公開征求意見,之后再推進相關(guān)法律修改工作。

 

此次國務(wù)院常務(wù)會議強調(diào),建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度是推進簡政放權(quán),整合部門職能職責、減少多頭管理、逐步實現(xiàn)一個窗口對外,方便企業(yè)和群眾的有效舉措。

 

“統(tǒng)一”是最大亮點

 

今年6月,《不動產(chǎn)登記條例草案》(專家意見稿),提交給國土資源部做政策參考,中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所民法室主任孫憲忠是專家意見稿的起草人之一。

 

他告訴中國青年報記者,“征求意見稿”最大的亮點是“統(tǒng)一”,建立統(tǒng)一的登記制度。“統(tǒng)一”有四點涵義:首先是統(tǒng)一登記的部門,按照立法逐漸把各個登記部門統(tǒng)一起來,這樣才符合《物權(quán)法》的要求,才能達到保證交易安全的目標,這是最基本的;第二,在統(tǒng)一登記機構(gòu)之后,還需建立統(tǒng)一的登記程序;第三是統(tǒng)一權(quán)屬證書、不動產(chǎn)登記簿,統(tǒng)一登記的基本信息;第四是立法的統(tǒng)一,需要與《物權(quán)法》這部基本性的法律相配合。

 

孫憲忠進一步解釋,以前,分散在各部門的登記程序不盡相同,不同的程序會不斷地給當事人帶來麻煩。同時,還有一些地方、部門私設(shè)程序,不僅增加當事人的負擔,而且存在尋租空間,利用程序來“創(chuàng)收”。“程序統(tǒng)一以后,大體上來說能解決這樣的問題”。

 

過去,法律基礎(chǔ)信息不統(tǒng)一也會帶來麻煩。“不動產(chǎn)登記信息不統(tǒng)一、登記簿不統(tǒng)一,反映出來的法律信息就都不一樣,這樣可能會出現(xiàn)矛盾,成為市場經(jīng)濟、交易安全的隱患。”孫憲忠說,以前發(fā)放的權(quán)屬證書很多,名字不同,在當?shù)乜赡懿粫鹛笳`解,但是在其他地區(qū)可能會引起誤解。而現(xiàn)在不動產(chǎn)登記,首先要統(tǒng)一登記信息,不動產(chǎn)登記簿上記載的信息至少是一致的。“最基礎(chǔ)的問題解決以后,會不斷走向統(tǒng)一”。

 

此次《不動產(chǎn)登記暫行條例》向社會公開征求意見時,值得注意的一句話是“已經(jīng)發(fā)放的權(quán)屬證書繼續(xù)有效、已經(jīng)依法享有的不動產(chǎn)權(quán)利不因登記機構(gòu)和程序的改變而受影響。”全國房地產(chǎn)經(jīng)理人聯(lián)盟副秘書長陳寶存對此的解釋是,新中國建國以來發(fā)放的所有權(quán)屬的證明都是有效的。盡管現(xiàn)在要采取新的登記方法,但原有的權(quán)屬依然有效。

 

“不動產(chǎn)登記現(xiàn)在是要建立全面的、由一個部門領(lǐng)導(dǎo)的登記制度,但是這個登記制度不能把前面所有的登記都否定掉,那樣的話難度太大。”陳寶存說,所以暫時保留原有的。不能在登記期間,任何東西都尚未完善的情況下,就把以前的廢除,需要逐漸替換。

 

北京大學(xué)房地產(chǎn)法研究中心主任樓建波告訴中國青年報記者:“不動產(chǎn)登記的整個目的就是穩(wěn)定不動產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系。”因此,已經(jīng)發(fā)放的權(quán)屬證書繼續(xù)有效、已經(jīng)依法享有的不動產(chǎn)權(quán)利不因登記機構(gòu)和程序的改變而受影響,這是很有必要的。樓建波說,邏輯上其實有兩種處理方法,一種是現(xiàn)在采用的這種;另一種是規(guī)定期限,要求規(guī)定時間內(nèi),老百姓自己完成登記。但第二種做法,“會給廣大權(quán)利人造成不必要的麻煩和負擔”。“只要承認原有登記簿信息的效力”就可以。

 

“對既往已經(jīng)發(fā)生的合法權(quán)利,法律都是承認的。立法頒布以后,新產(chǎn)生的權(quán)屬就按照新法律來辦。”在孫憲忠看來,新舊之間并不存在明顯矛盾,登記簿統(tǒng)一才是最大的問題。孫憲忠表示,按照《物權(quán)法》第16條規(guī)定,“不動產(chǎn)登記簿是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)。”該條明確指出,不動產(chǎn)登記的基本法律功能就是為確定物權(quán)建立法律根據(jù)。不動產(chǎn)登記發(fā)揮的法律根據(jù)的作用,主要是在確定物權(quán)是否存在,或者確定物權(quán)轉(zhuǎn)移是否已經(jīng)生效等環(huán)節(jié)中,法官或者其他司法實踐家,以不動產(chǎn)登記簿上記載的物權(quán)和權(quán)利人,作為法律推定正確的物權(quán)和權(quán)利人,并予以承認和保護的法律分析和裁判的規(guī)則。“這個登記簿才是權(quán)利的根據(jù)。”孫憲忠對中國青年報記者說。

 

陳寶存認為,無論是土地還是房屋,最后都將納入一個產(chǎn)權(quán)管理制度之下。但目前,各項制度混亂,且有沖突,所以不動產(chǎn)登記將是一個漫長的過程。他還表示,大家現(xiàn)在對不動產(chǎn)登記有誤解。“實際上不動產(chǎn)登記當時在物權(quán)法上說得很清楚,是產(chǎn)權(quán)的持有人、使用人主動要求登記才登記,不是強制性登記,不是行政管理的手段,而是服務(wù)的手段。”這是政府保護產(chǎn)權(quán)的一種方式,是產(chǎn)權(quán)制度逐漸發(fā)展的一個方向。

 

在陳寶存看來,整個不動產(chǎn)登記的真實目的,“是服務(wù)大家,保護大家的產(chǎn)權(quán)”。即政府承認并保護產(chǎn)權(quán),保護私有財產(chǎn)。并不是為了打壓房地產(chǎn),“跟房地產(chǎn)沒有直接的線性關(guān)系”。

 

至于不動產(chǎn)登記對征收房產(chǎn)稅的影響,陳寶存認為,“大家把事情想得太簡單了”。想征收房產(chǎn)稅,必須有一個準確的、讓老百姓都認可的評估價格,但現(xiàn)在并沒有。同時存在太多拉鋸的過程,需要很長時間才能完成,“不是一朝一夕能改變的”。

 

“我們現(xiàn)在物權(quán)法改在最前面,但是別的法規(guī)還未進行修改”,這導(dǎo)致法律法規(guī)中一些內(nèi)容是沖突的,需要逐漸的調(diào)節(jié)。陳寶存表示,“目前需要政府踏踏實實做這些工作,欲速則不達”,就目前的局面來看,不動產(chǎn)統(tǒng)一登記短期內(nèi)對房地產(chǎn)市場不會造成影響。

不動產(chǎn)登記與《物權(quán)法》的銜接

 

2013年3月,十二屆全國人大一次會議通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中明確,整合房屋登記、林地登記、草地登記和土地登記等職責。2013年11月下旬,國務(wù)院確定由國土資源部負責指導(dǎo)監(jiān)督全國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職責;12月初,中央編辦印發(fā)了部門職責整合的文件,國務(wù)院確定由國土資源部牽頭負責不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職責。

 

早些時候,國土資源部新聞發(fā)言人表示,《不動產(chǎn)登記條例》是落實《物權(quán)法》的重要行政法規(guī)。《物權(quán)法》中一些重大問題需要通過《條例》進一步細化、明確,這些問題還需要深入研究,做好與《物權(quán)法》的充分銜接。

 

孫憲忠認為,《物權(quán)法》最基本的一個要求就是要完成權(quán)利的公示。“比如說老百姓房屋的所有權(quán),可是所有權(quán)是什么樣子的,誰也看不著”。因為所有權(quán)是法律制度中間的一個設(shè)計,是抽象的,但從法治社會來講,所有權(quán)是一個基礎(chǔ)性的權(quán)利。法律如何承認和保護這樣一個權(quán)利,則需要把抽象的權(quán)利通過具體的方法展示出來。在孫憲忠看來,我國古代的房契、地契、魚鱗圖冊都是把抽象的權(quán)利具體化的表現(xiàn)形式,“這恰恰是我們現(xiàn)在《物權(quán)法》的一個做法,也是不動產(chǎn)登記的一個基本出發(fā)點”。

 

孫憲忠還強調(diào),從起草、討論前期來看,最大的爭議是所謂通過不動產(chǎn)登記達到反腐的目的。有觀點認為,不動產(chǎn)登記簿應(yīng)該公開、公示、公告,甚至掛在網(wǎng)上,以達到反腐的目標。但孫憲忠表示,“所有的老百姓都有財產(chǎn)權(quán)利,都需要不動產(chǎn)登記制度去保護它,它跟官員的財產(chǎn)申報完全是兩回事”。至于官員應(yīng)該采取怎樣的方式公布自己的財產(chǎn),是廉政立法方面的內(nèi)容。

 

同時,“另一個很重大的分歧是誰有權(quán)查詢登記的信息。不動產(chǎn)登記法是涉及交易安全的一個保障。”孫憲忠說,“只有在交易的許可下才可以查詢,不涉及交易的不能查。對于反腐來講,官員無論登記在哪里,有關(guān)部門都可以去查,而在一般老百姓的交易中就不能這樣做?！稐l例》里涉及的‘以人查房’,這個‘人’指的是權(quán)利人或利害關(guān)系人,并不是誰都可以查詢。”

 

這只是第一步

 

6月,山西省全面啟動不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作。山西省國土資源廳地籍處處長馮智曾對媒體表示,推進不動產(chǎn)登記最大的難點就是改變當前“五龍治水”的局面。“這項工作原來分散在國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、住建甚至海洋部門,現(xiàn)在我們事實上是要把它整合、統(tǒng)一到一個部門,必將涉及各個部門的職責再分配。”

 

事實上,不動產(chǎn)統(tǒng)一登記在地方層面早已開始落實。截至目前,北京、山東省青島市、湖南、江西、廣西、四川等地方政府,均已建立“聯(lián)席會議”制度。由于不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作橫跨國土資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋、林業(yè)等多個部門領(lǐng)域,“聯(lián)席會議”成為了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作推進的實質(zhì)性行動。

 

“不動產(chǎn)統(tǒng)一登記如果下決心去做的話,應(yīng)該不是什么特別困難的事情。” 西南財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟與管理研究院院長甘犁說。雖然現(xiàn)在不動產(chǎn)的信息是在各個部門、各個地方分散的,房子、汽車、土地涉及到不同的部門,但實際上可以通過身份證號碼連起來。只要中央要求把這些信息統(tǒng)一登記,或是通過身份證聯(lián)網(wǎng),技術(shù)上不應(yīng)該是一個困難的事情。

 

當然,這其中會涉及各部門利益。在落實過程中,考驗的是政府的決心。甘犁表示,我們在做機構(gòu)重組時,都會有一些組合障礙,但是要堅定推進的話,還是能夠做下去的。

 

曾對我國房屋空置率做過調(diào)研的甘犁認為,簡單的不動產(chǎn)登記條例并不能計算清楚空置率。讓房子的擁有者登記很容易做到,“能算出來每一個身份證下面有多少套房子,但不知道這套房子有沒有使用。”房子是自住的還是租出去的,不同的身份證號碼是否是同一家庭,這些情況需要進一步了解。

 

“需要擁有這些家庭的其他信息,比如收入信息,家庭成員結(jié)構(gòu)等等。”同時這又是在不斷的動態(tài)變化中。因此,甘犁認為,不僅要將不動產(chǎn)登記,以后還應(yīng)該有一個非常完善的收入和財產(chǎn)的新系統(tǒng),“這只是第一步”。

 

登記之后,更需管理

 

甘犁認為,對于財產(chǎn)信息,不僅是登記,登記之后還有管理,最終的目的是為社會提供服務(wù)。長期來看,不動產(chǎn)登記可能對稅收、信息查詢等各種方面都有影響,如遺產(chǎn)稅、房產(chǎn)稅、財產(chǎn)稅等。

 

“在這個時候,政府面臨一個角色問題。”甘犁表示,信息登記工作并不一定要讓政府來做,在規(guī)范之后可以嘗試讓私營機構(gòu)、企業(yè)參與其中。在甘犁看來,政府機構(gòu)既有人浮于事的現(xiàn)象,也有疲于奔命的現(xiàn)象。“如果沒有編制,實際上很難騰出的人手來做這項工作”。

 

在規(guī)范信息安全的前提下,可以通過招標的方式,讓幾家機構(gòu)來參與。甘犁認為,從長遠考慮,要讓登記的信息發(fā)揮作用,既能維護老百姓的隱私,又能產(chǎn)生效益,這需要運作,需要收費,需要商業(yè)化。對于這一部分,“讓私企來做是一個非常好的嘗試”,或者至少讓私企參與其中,政府不需要都攬在手上。

 

甘犁表示,信息發(fā)揮作用,是需要進行組合、分析的;最后能產(chǎn)生多大效益,是需要一些創(chuàng)新思維的。企業(yè)有動力,也有能力,更有資金,用社會的、市場的資源來做,會發(fā)揮更大的效用。

 

老百姓擔心的是隱私,只要規(guī)范好隱私保護,可以“引進企業(yè),引進競爭”,來發(fā)揮信息系統(tǒng)的作用,并且不斷完善這個系統(tǒng)。甘犁認為,很多企業(yè)會有興趣,“因為這些信息會產(chǎn)生商業(yè)價值”。

 

“法律條文不能太簡單、法律制度不能太簡單,更不能為了回避矛盾把問題簡單化。”孫憲忠最后說道,立法本身涉及民眾利益,涉及許多重大的關(guān)系問題。立法應(yīng)該詳細一些,細致一些,更加方便操作,過于簡單,反而給實踐造成了麻煩。