潮起潮落中，汕頭曾經(jīng)身披的百載商埠、海防前線、經(jīng)濟特區(qū)等諸多標(biāo)簽，在投奔新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和尋求破解地方債難題的道路上，正被添加新的注解。而落腳點之一便是時下熱門的PPP（Public-Private-Partnership，即公私合作）模式。
現(xiàn)在，汕頭市政府正聯(lián)合中信集團打造的濱海新城項目，即通過PPP模式實現(xiàn)。該項目內(nèi)涵包括公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地整理、產(chǎn)業(yè)配套等。此外，還涉及“三舊”改造。根據(jù)規(guī)劃，項目占地168平方公里，預(yù)計總投資將超過500億元。
對于中信集團來說，濱海新城項目不是其探索PPP模式的孤案。寧波大榭島、成都郫縣新城、海南博鰲一級開發(fā)等項目，已為中信集團與地方政府合作模式帶來良好的口碑。而2008年奧運會“鳥巢”場館建設(shè)項目更在業(yè)內(nèi)傳為佳話。
這些項目的實際操刀者或是牽頭人，正是中信地產(chǎn)。中信地產(chǎn)副總裁林竹說，“汕頭市政府授權(quán)濠江區(qū)政府通過公開招標(biāo)的方式，來確定中信地產(chǎn)作為項目城市運營合法投資主體，這是該項目的創(chuàng)新之處之一。”就在今年6月，中信地產(chǎn)在其年度論壇上展示了其城市運營PPP模式的創(chuàng)新與探索，以及采用PPP模式的項目實踐。
然而，汕頭市政府為何選擇與中信地產(chǎn)合作，后者有何過人之處？在中信濱海新城項目中，政企雙方通過怎樣的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計，來保障項目的風(fēng)險與收益？在中信濱海新城項目的具體操作中，又有怎樣的金融工具安排？
為什么是中信？
雖然汕頭已擁有海灣大橋和礐石大橋等過海通道，但汕頭灣南北兩岸中心城區(qū)的時空距離仍未縮短，過海交通的瓶頸仍未能有效解決。作為中信濱海新城項目公共基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分—汕頭海灣隧道作為公共產(chǎn)品，被寄以厚望。
在政府融資平臺不堪重負的當(dāng)下，只能尋求外部資源匹配，而利用社會資本， 開展政企合作的PPP模式成為最佳選擇。然而，什么樣的企業(yè)能夠堪當(dāng)重任？因為“這樣超大型的城市基礎(chǔ)設(shè)施綜合開發(fā)，投資周期長達20-30年，靜態(tài)投資幾百億到千億，動態(tài)投資無法計算。”這對合作方的整合能力提出更高要求。
“合作方需要具有多資源的整合能力，有區(qū)域整體規(guī)劃、開發(fā)能力，需要有產(chǎn)業(yè)整合、招商推廣的能力，需要有大規(guī)模資本運作的能力。”林竹說這番話時，而包括中信集團在內(nèi)的大型央企已經(jīng)走進政府視野。
作為一家金融與實業(yè)并舉的綜合性跨國企業(yè)集團，中信集團剛剛完成了在香港資本市場的整體上市，在城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域積累了豐富實踐經(jīng)驗。在林竹看來，除了規(guī)劃能力，在資本運作、產(chǎn)業(yè)運作等城市運營方面，中信集團優(yōu)勢明顯。
林竹告訴記者，“作為城市運營項目，規(guī)劃對于片區(qū)土地升值非常重要。政府規(guī)劃從整個城市的角度非常有經(jīng)驗，中信更接地氣，更了解其他開發(fā)商和居民的需求。”
在資本運作方面，中信集團擁有龐大的金融服務(wù)團隊，包括基金、信托、銀行、產(chǎn)業(yè)基金等，可以達成很多資本運作與合作。林竹補充說，很多城市運營項目，規(guī)模都是在50億-200億之間。“這些項目不可能用常規(guī)的銀行貸款，要啟動資本運作，通過基金、國家政策性銀行，商業(yè)銀行等、整合資本要素。”
在產(chǎn)業(yè)運作方面，中信擁有一個非常強大的非金融板塊。“我們有跨越50多個行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈，可以為地方政府帶來更多的產(chǎn)業(yè)服務(wù)。”中信地產(chǎn)副董事長、總裁宋川說。但這并不等于所有的產(chǎn)業(yè)項目都由中信集團體系內(nèi)企業(yè)消化。比如在海灣隧道項目，中信就和中國一流隧道建設(shè)商和運營商合作。
在運營能力方面，中信也能夠提供非常實體的服務(wù)。“中信城市運營提供兩方面的資源輸出：一是資源輸出，品牌輸出；二是，資源整合能力。”林竹表示：“最近兩三年，地方政府融資平臺的杠桿已經(jīng)運用到了極致，也希望和中信這種具備融資能力和影響力的央企合作，這是中信做城市運營最大的優(yōu)勢。”
交易結(jié)構(gòu)設(shè)計
在林竹看來，中信集團和汕頭市政府分工合作，“既要滿足政府的意圖，又符合市場預(yù)期，還要讓企業(yè)有利可圖。核心是，政府提供資源、政策以及操作合法性的支持，還有行政事業(yè)上的配合。而企業(yè)負責(zé)招標(biāo)、規(guī)劃、投資、采購、建設(shè)等。”
為確保這一合作模式的順利進行，雙方在框架協(xié)議明確，濠江區(qū)政府得到汕頭市政府授權(quán)，與中信集團，在168平方公里范圍內(nèi)進行一級土地開發(fā)，汕頭海灣隧道建設(shè)，城市綜合運營等三大商業(yè)內(nèi)容進行長期合作。
根據(jù)協(xié)議，由汕頭市政府授權(quán)委托濠江區(qū)政府設(shè)立隧道項目公司（國企），并賦予該企業(yè)負責(zé)統(tǒng)征地一級開發(fā)和建設(shè)隧道工程的權(quán)力。然后，由中信濱海新城項目公司控股隧道公司與濠江區(qū)政府進行合作。資料顯示，中信濱海新城項目公司注冊資金5億元，其中中信地產(chǎn)占51%股份，其余合作伙伴合共占股49%。
林竹說，在隧道項目公司層面，實現(xiàn)未來土地收益，與基礎(chǔ)設(shè)施運營捆綁，一系列龐大的交易架構(gòu)，目的就是為了把特許經(jīng)營權(quán)、土地開發(fā)結(jié)合在一起，解決投資來源問題。
具體的設(shè)計是，隧道項目公司對統(tǒng)征地一級開發(fā)完之后，扣除開發(fā)成本，收入有部分專項用于隧道建設(shè)資金，余額作為隧道項目公司收益。如果建設(shè)資金還不夠，則通過向外地車輛收費、年票、收取隧道運營配套費及政府財政補貼。
作為中信集團的法律合作伙伴，北京市律師協(xié)會房地產(chǎn)專業(yè)委員會主任朱茂元從頭到尾參與了中信濱海新城項目，對協(xié)議內(nèi)容了如指掌。“城市運營協(xié)議書是在框架協(xié)議指導(dǎo)下，涉及投資成本及回報，隧道內(nèi)容、高速內(nèi)網(wǎng)內(nèi)容，城市公共配套設(shè)置，統(tǒng)征地出讓收入，支持隧道建設(shè)等制度性安排。”他說。
此外，隧道項目和統(tǒng)征地建設(shè)，以及非統(tǒng)征地的土地一級開發(fā)也通過協(xié)議進一步細化。“一級土地開發(fā)如何委托給投資開發(fā)主體，怎樣賦權(quán)？將來投資土地開發(fā)成本如何順利回收，風(fēng)險如何補償，以及爭議的解決機制等。”他說。
全國政協(xié)委員、財政部財政科學(xué)研究所原所長賈康說，“投融資體系非常龐大，沒有一定的法律水平處理這些關(guān)系的話，在未來的20年、30年運行中可能出現(xiàn)問題。”而林竹則期望，“為化解合作中的中長期風(fēng)險，期望財政、稅務(wù)、國土、規(guī)劃等通過立法的手段，更靈活給PPP項目更多優(yōu)惠。”
在朱茂元的印象中，“該項目的交易架構(gòu)，中信集團和汕頭市就進行了歷時三年的前期籌劃與磨合，而合同談判也持續(xù)了一年半時間。”據(jù)了解，該項目最后形成11個協(xié)議書。
宋川說，法律體系還需要持續(xù)完備。“不是說，哪天20個文件一簽字，全部就落實，因為有很多東西是要在過程中一步一步落實，包括人大的審議，因為人大不可能針對我們這個事情專門開一次會議，人大有工作議程，按照議事規(guī)則和時間安排來審議這個事情。”他說。
林竹告訴記者，雙方的協(xié)議中明確政企雙方利益分享的路徑，但是還沒有形成機制。協(xié)議需要通過汕頭市、濠江區(qū)兩級人大立法保障，目前已經(jīng)通過濠江區(qū)人大，還有待通過汕頭市人大的審議。
金融工具安排
不久前，財政部發(fā)布的《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》指出，鼓勵公共基金、保險資金參與到具有自身穩(wěn)定收益的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營項目。在具體實施方式方面，鼓勵基金注資，擔(dān)保補貼，貸款貼息，優(yōu)先支持等都是非常具體的PPP實施指引。
這也被中信濱海新城項目充分消化吸收。宋川告訴記者，項目首期包括海灣隧道、公園需要百億的資金投入。這些項目開發(fā)建設(shè)不是通過政府融資平臺來籌措資金，而是中信通過金融手段來籌措資金。“錢不都是通過中信金融系統(tǒng)來的。中信金融出資只占很小一部分。這一項目，除去中信銀行(601998,股吧)、中信信托等出口進行資金操作外，更多是面向整個社會，跟其他銀行、信托公司，險資、基金公司進行合作，而且絕大部分資金都來自于普通銀行和信托平臺。”宋川說。
林竹告訴記者，建立多層次資本運作平臺是該項目的一大創(chuàng)新。“整個海灣隧道，工程總長6.8公里，建設(shè)周期約五至六年。高達60億的投入。加上捆綁土地開發(fā)投入，共需要一百億的資金。這些資金怎樣獲得？一定要通過多層次的資本運作平臺。”
實際上，中信地產(chǎn)一手在解決建設(shè)資金，一手在設(shè)立運營基金。林竹告訴記者，在隧道建設(shè)方面，公司正在與廣東省政府的政策性基金展開合作，通過股權(quán)合作，最后撬動銀行貸款。在運營方面，中信已與濠江區(qū)政府達成共識，建立運營基金，將來外地車輛收費，對濠江區(qū)經(jīng)營性土地收取隧道配套費，這樣足以解決未來海灣隧道通車，所需的維護費用。
盡管資金來源不愁，但林竹還是希望，“針對PPP項目融資，相關(guān)部門能不能有一些相對具體的指引？PPP項目因為涉及資源整合范圍巨大，所需資本動輒以十億、百億為單位。除了目前常規(guī)銀行的信貸，通過PE、信托等利率太高，而解決公共產(chǎn)品的融資問題，能不能有一些特殊的渠道、方法？這是很實際的問題。”
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