農(nóng)村土地問(wèn)題是“三農(nóng)”問(wèn)題的核心和農(nóng)村改革的關(guān)鍵。改革開放以來(lái)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改革極大釋放了農(nóng)村生產(chǎn)力。隨著城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，農(nóng)村人口大量涌入城市。這一新形勢(shì)要求對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利配置進(jìn)行新一輪改革。實(shí)行農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”改革，就是在總結(jié)我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上、根據(jù)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)需要和未來(lái)發(fā)展作出的頂層設(shè)計(jì)，目的是進(jìn)一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力。

“三權(quán)分置”的重要意義，是可以化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)保障屬性與財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性之間的矛盾。一方面，我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平尚不足以為全體農(nóng)民群眾提供充分的社會(huì)保障，土地仍然是農(nóng)民群眾的基本生活保障。此外，我國(guó)農(nóng)民傳統(tǒng)的安土重遷心理，也使得土地權(quán)利的任意流轉(zhuǎn)可能引發(fā)相關(guān)社會(huì)問(wèn)題。另一方面，當(dāng)前農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)屬性日益凸顯，土地權(quán)利流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需求越來(lái)越迫切。“三權(quán)分置”的制度安排讓農(nóng)民的土地承包權(quán)與土地實(shí)際經(jīng)營(yíng)權(quán)分開，不進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民可以將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人，而自己仍然擁有對(duì)土地的承包權(quán)。這樣，農(nóng)民就能安心進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商而無(wú)須擔(dān)心失去土地。真正愿意進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)的人，則有可能獲得土地權(quán)利。因此，“三權(quán)分置”使農(nóng)民的土地權(quán)利成為完整權(quán)利，可以促成農(nóng)村土地權(quán)利自由流轉(zhuǎn)，激活農(nóng)村土地的資本潛能，擴(kuò)大農(nóng)民的融資渠道，增加農(nóng)民收入。“三權(quán)分置”也有助于實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，改變農(nóng)村土地碎片化經(jīng)營(yíng)方式，避免土地撂荒，使綠色集約型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)成為可能，從而提升農(nóng)村生產(chǎn)力。

從法律角度說(shuō)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)被界定為從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)的新的用益物權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是在農(nóng)村土地所有權(quán)上設(shè)立的用益物權(quán)，在這一權(quán)能基礎(chǔ)上可以再分離權(quán)利，設(shè)立新的用益物權(quán)。但這并不是將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，而是將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的占有、使用和收益權(quán)能分離出去，形成經(jīng)營(yíng)權(quán)。在經(jīng)營(yíng)權(quán)分離之后，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不因此消滅。經(jīng)營(yíng)權(quán)到期后，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)能就自動(dòng)恢復(fù)。目前，我國(guó)土地承包法確認(rèn)了農(nóng)村集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但沒(méi)有規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，應(yīng)在土地承包法中增設(shè)一章“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，完整確認(rèn)“三權(quán)分置”制度的合法地位。這一章的主要內(nèi)容，至少應(yīng)涵蓋以下兩個(gè)方面。

明確土地經(jīng)營(yíng)各方的權(quán)利義務(wù)。明確將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定位為用益物權(quán)，使權(quán)利人安心進(jìn)行長(zhǎng)期投資，保持土地生產(chǎn)力。經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能包括對(duì)土地的占有、使用和收益，權(quán)利人也可將其用于出資、抵押、租賃和轉(zhuǎn)讓。經(jīng)營(yíng)權(quán)人無(wú)需具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。這樣就擴(kuò)大了主體范圍，可以擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)的人既包括農(nóng)村集體組織成員，也包括集體組織成員以外的個(gè)人和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)等。為保障農(nóng)民權(quán)益，對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)主體應(yīng)設(shè)立準(zhǔn)入和監(jiān)管制度，以及嚴(yán)格的資格審查、項(xiàng)目審核、風(fēng)險(xiǎn)保障金制度。

明確經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得、變更和消滅方式。為尊重農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利進(jìn)行流轉(zhuǎn)的自由，經(jīng)營(yíng)權(quán)必須通過(guò)合同方式取得，即土地承包權(quán)人與受讓人應(yīng)訂立合同。此外，經(jīng)營(yíng)權(quán)的獲得應(yīng)進(jìn)行登記，未經(jīng)登記不產(chǎn)生效力。還應(yīng)明確規(guī)定經(jīng)營(yíng)權(quán)人必須堅(jiān)持土地的農(nóng)業(yè)用途，以避免土地的“非農(nóng)化”和“非糧化”，經(jīng)營(yíng)權(quán)人還應(yīng)承擔(dān)維持土地質(zhì)量的義務(wù)。此外，與“三權(quán)分置”相關(guān)的農(nóng)村戶籍制度、社會(huì)保障制度等也需進(jìn)一步改革完善，以使“三權(quán)分置”改革真正落實(shí)，讓農(nóng)村土地釋放更多紅利。