近日，國務院辦公廳發(fā)布《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》。“十三五”期間，戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均提高1個百分點以上，年均轉戶1300萬人以上。到2020年，全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到45%，各地區(qū)戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距比2013年縮小2個百分點以上。

筆者認為，城鎮(zhèn)化的過程表現為農村人口向城市集中，其中伴隨著大量農業(yè)人口徹底擺脫土地束縛、離開農業(yè)用地進入城市，也即“人地分離”。當前中國正在探索的，應該是建立中國特色的“人地分離”模式。

在過去的改革開放三十年多中，我國采取了不完全的“人地分離”模式。在城鄉(xiāng)二元土地制度安排下，農村居民由集體經濟組織分配承包地和宅基地，大量農業(yè)轉移人口進城就業(yè)生活的同時，還保留對農村土地的各項權利。這種制度安排增加了發(fā)展“彈性”，避免了由于經濟波動引起社會波動。最典型的是，2008年世界金融危機一度對我國城鎮(zhèn)就業(yè)帶來較大沖擊，大量農民工選擇返回農村而不是繼續(xù)集聚在城市，避免了失業(yè)引發(fā)社會矛盾的風險。但這種制度安排也帶來了城市農村“兩頭占地”問題，我國農村人口顯著下降的同時農村建設用地規(guī)模還在不斷增長，新世紀初的11年里，農村人口減少1.33億人，但農村居民點用地卻增加了3045萬畝，這與我國土地資源稀缺、環(huán)境承載能力不強的基本國情不符，也威脅到國家糧食安全甚至生態(tài)安全。

筆者認為，探索“人地分離”模式首先需要正視當前城鄉(xiāng)關系中出現的深刻變化，農民的進城態(tài)度正由“花錢落戶城鎮(zhèn)”轉變?yōu)?ldquo;具備條件但不愿在城鎮(zhèn)落戶”。在城鄉(xiāng)二元制度背景下，城鎮(zhèn)化帶來了農村資產價值的快速提升、農村生態(tài)價值進一步凸顯，再加上農村各項公共服務和福利的快速提高，改變了城市長期處于綜合服務絕對優(yōu)勢的地位，城鄉(xiāng)間優(yōu)勢位差出現重大調整，一些農業(yè)轉移人口不愿以放棄土地等農村權益為代價進城落戶。據國家發(fā)展改革委和全國總工會開展的問卷調查，怕失去在農村的土地等權益是目前不愿意轉戶或態(tài)度不確定的首要因素。

實際上，從世界主要發(fā)達經濟體看，城鎮(zhèn)化帶來土地增值并不是均勻分布，級差地租主要集中在大城市的周圍土地，多數農村土地并不會大幅增值。土地級差地租固然會存在，但高度集聚在大城市周邊地區(qū)，在嚴格土地開發(fā)用途管制的情況下，大部分農村地區(qū)土地價值很難迅速增長。

其次，探索中國特色的“人地分離”模式，核心是要做好統(tǒng)籌協(xié)調，時間上要統(tǒng)籌好盡快建立制度通道和在較長時期才能實現“分離”；動力上要統(tǒng)籌好政府、市場以及社會的力量，明確各自分工和角色。在進程上，要穩(wěn)妥有序推進。人口向城市集聚是一個長期歷史過程，“人地分離”要改變中國幾千年來形成的民眾心態(tài)，而且還將會對經濟社會帶來重大影響，必須要有足夠的歷史耐心，決不能急于求成，更不能“一哄而上”。

第三，在機制上，要加快建立“人地分離”制度通道，為有意愿的人群提供便利和可能。這一通道需要兼容“分離”與“不分離”兩類機制。

一方面，堅決維護進城落戶農民農村合法權益，加快推進農村土地確權登記頒證工作，使得“人地關系”與“人戶關系”脫鉤，不以退出農村權益作為進城落戶的前提，更不能將退出農村權益作為進城落戶的后果，并盡快以法律和制度的形式確定下來。另一方面，建立進城落戶農民農村權益自愿有償退出機制，包括宅基地使用權、土地承包權、集體收益分配權。有的地方實踐表明，每年大約會有8%至10%的進城落戶農民自愿選擇有償退出農村權益，如果全國每年有1000萬左右的農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)，則有80至100萬左右的有退出意愿，必須要有“人地分離”的制度供給。

在動力選擇上，要采取市場化和更好發(fā)揮政府作用相結合的方式。通過股份化、市場化等方式可以解決多數地區(qū)的土地承包權和集體收益分配權問題，但宅基地使用權問題退出更加復雜，要推動政府和市場“兩只手”密切合作，還需要發(fā)揮好社會、文化等多方面的力量。對于宅基地退出，一些地區(qū)已開始了有益的探索和嘗試，以尊重農民自主選擇權力為前提，以政府和集體經濟組織為媒介，以市場化退出為主要形式，通過有效的要素交易市場形成較為準確的價格信號，變“資產”為“資本”“股權”，增強了農民“帶資進城”“帶權進城”能力。