11月14日，國務(wù)院印發(fā)了《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》（以下簡稱《預(yù)案》），財政部印發(fā)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險分類處置指南》（以下簡稱《指南》）作為《預(yù)案》配套文件。這一組合拳是繼《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（以下簡稱43號文）頒布后，針對我國地方政府債務(wù)領(lǐng)域發(fā)布的又一組重磅文件。
財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人隨即在答記者問時稱：“實(shí)施地方政府債務(wù)風(fēng)險防控，有利于提高地方政府動態(tài)監(jiān)測、實(shí)時預(yù)警的能力，提前妥善做好政府債務(wù)風(fēng)險事件應(yīng)急政策儲備，推進(jìn)風(fēng)險防控工作科學(xué)化、精細(xì)化，確保債權(quán)人和債務(wù)人合法權(quán)益，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。”
專家認(rèn)為，此次《預(yù)案》與43號文所要求的“建立債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置機(jī)制。各級政府要制定應(yīng)急處置預(yù)案，建立責(zé)任追究機(jī)制”一脈相承，并做了進(jìn)一步細(xì)化。而且《預(yù)案》亮點(diǎn)頗多，主要集中在債務(wù)分類管理、風(fēng)險分級、中央不救助等方面。
債務(wù)分類管理
財政部數(shù)據(jù)顯示，截至2015年末，我國地方政府債務(wù)為16萬億元。2016年，新增中央政府債務(wù)限額1.4萬億元、地方政府債務(wù)限額1.18萬億元。財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人稱，隨著2016年GDP的增長和地方財政收入的增加，預(yù)計到2016年末負(fù)債率不會出現(xiàn)大的變化。
“雖然目前風(fēng)險可控，但需提前建立預(yù)警和處置機(jī)制以提前防范風(fēng)險。”上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長鄭春榮副教授在接受法治周末記者采訪時表示，我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，不排除某些地區(qū)發(fā)生政府債務(wù)違約現(xiàn)象，出臺《預(yù)案》，并不是說我國地方政府債務(wù)有所謂的危機(jī)，而是從規(guī)范管理的角度，防止、控制債務(wù)風(fēng)險。
對于地方政府性債務(wù)風(fēng)險，《預(yù)案》明確提出債務(wù)分類處置，即按照不同的債務(wù)類型，確認(rèn)地方政府承擔(dān)的償還責(zé)任范圍，并首次制定或有債務(wù)處置底線。業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，此次文件的重點(diǎn)之一，是界定政府債務(wù)與政府或有債務(wù)的邊界。
《預(yù)案》所稱存量債務(wù)，是指清理甄別認(rèn)定的2014年末地方政府性債務(wù)，包括存量政府債務(wù)和存量或有債務(wù)。存量政府債務(wù)包括地方政府債券和非政府債券形式的存量政府債務(wù)；而存量或有債務(wù)，包括存量擔(dān)保債務(wù)和存量救助債務(wù)。
《預(yù)案》指出，存量擔(dān)保債務(wù)不屬于政府債務(wù)。按照《中華人民共和國擔(dān)保法》及其司法解釋規(guī)定，除外國政府和國際經(jīng)濟(jì)組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔(dān)保合同無效，地方政府及其部門對其不承擔(dān)償債責(zé)任，僅依法承擔(dān)適當(dāng)?shù)拿袷沦r償責(zé)任。
《預(yù)案》同時強(qiáng)調(diào)，存量救助債務(wù)也不屬于政府債務(wù)。對政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的存量或有債務(wù)，地方政府可以根據(jù)具體情況實(shí)施救助，但保留對債務(wù)人的追償權(quán)。
對此，鄭春榮表示，如果不是政府承認(rèn)的債務(wù)，政府一定不救助。
“這樣的話，市場上的投資者就會明白自己的投資風(fēng)險，不會盲目把錢借給地方政府。”鄭春榮說。
鄭春榮進(jìn)一步闡述，此規(guī)定加強(qiáng)了債務(wù)管理的硬約束?！额A(yù)案》將存量政府債務(wù)列為政府債務(wù)風(fēng)險，存量或有債務(wù)以及其他債務(wù)列為或有債務(wù)風(fēng)險，這意味著政府對納入規(guī)范管理的存量政府債務(wù)能夠較好地保障還本付息，對未納入的債務(wù)歸到或有債務(wù)，當(dāng)這些或有債務(wù)出現(xiàn)違約時，政府不承諾兜底。
鄭春榮說，“這一規(guī)定有利于商業(yè)銀行、投資者等資金融出方建立正確的投資風(fēng)險意識，不再存在‘萬一債務(wù)違約，上級政府一定會來救助’的不良預(yù)期”。
而就在前不久，《預(yù)案》出臺之前，有媒體曾報道了貴州多地財政局為幫助企業(yè)融資出具了政府承諾函，由于違背擔(dān)保法、預(yù)算法、以及43號文關(guān)于政府不得擔(dān)保的規(guī)定，被財政部門“申明作廢”并“予以收回”。
從摸清家底到風(fēng)險評估
從預(yù)算法、《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》，到43號文，再到近期出臺的《預(yù)案》和《指南》等文件，都體現(xiàn)出中央對地方債政策的連貫性。中國新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)50人論壇成員、諾亞控股有限公司首席研究官金海年對記者說，每個政策出臺，都是綜合中央和地方的意見有步驟推進(jìn)的。
據(jù)金海年介紹，第一步是摸清家底，搞清楚地方有多少債務(wù)。
第二步是分類處置。43號文明確了政府和企業(yè)在債務(wù)方面的責(zé)任以及不同的處置要求。《預(yù)案》則進(jìn)一步厘清了政府和企業(yè)債務(wù)債權(quán)關(guān)系，并細(xì)化地方政府債務(wù)管理、處置方式。
第三步是評估風(fēng)險。43號文提出地方債務(wù)風(fēng)險的防控機(jī)制，《預(yù)案》進(jìn)一步提出分等級處理不同風(fēng)險，將地方政府性債務(wù)風(fēng)險事件劃分為I級（特大）、II級（重大）、III級（較大）、IV級（一般）四個等級，實(shí)行分級響應(yīng)和應(yīng)急處置，必要時依法實(shí)施地方政府財政重整計劃。
金海年對法治周末記者說，想要解決好地方政府債務(wù)問題，制定好政策，下一步還需要考察地方債務(wù)高杠桿形成的根源。
首先，本世紀(jì)初，城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入了高峰期，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)保、公共服務(wù)樣樣都要投入大量資金，自然出現(xiàn)地方政府的舉債、融資行為。
其次，雖然有融資的需求，卻缺乏融資渠道。2008年以前，因政策原因，無法發(fā)行地方政府債券。另外，國內(nèi)的金融市場發(fā)展滯后，尤其是股票市場，能通過股市融資的企業(yè)不多，且股票的漲幅并不是來自于上市公司本身價值的增加。
第三，地方債務(wù)杠桿過高還源于責(zé)任劃分不清。金海年介紹，目前發(fā)行的企業(yè)債券中80%為地方國企債務(wù)，在這些債務(wù)里有近60%的債務(wù)可以通過債轉(zhuǎn)股、PPP等方式交給社會資本去做。國企應(yīng)該逐步退出競爭性領(lǐng)域，轉(zhuǎn)向公共服務(wù)以及事關(guān)國計民生或國家安全等領(lǐng)域。
地方融資平臺如何優(yōu)化
“近幾年，地方政府的債務(wù)有所下降，但地方國企包括融資平臺的債務(wù)仍在上升。”金海年說，“究其原因，一方面是地方國企通過債務(wù)置換過來的一部分債務(wù)上升了。”
“另一方面，主要與地方融資平臺的優(yōu)化有很大關(guān)系。”金海年說。
作為地方政府融資的搞建設(shè)的有力“工具”，融資平臺一度對于地方發(fā)展起到了重要作用。
上海國有資本運(yùn)營研究院研究員李南山曾撰文指出，組建融資平臺主要是因?yàn)榈胤秸枰I集大量的基礎(chǔ)建設(shè)資金，但預(yù)算法律不允許地方政府直接舉債（財政負(fù)債），因此，各地方政府紛紛成立了這些平臺。
李南山列舉了四類融資平臺公司。綜其特點(diǎn)，主要是雖為企業(yè)、公司，但實(shí)際上或多或少帶有官方背景，多以政府信用為背景從銀行融資。
但隨著地方發(fā)展建設(shè)需求的增長，地方融資平臺也出現(xiàn)了一些問題。
2010年6月10日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》指出，融資平臺公司存在以下問題：舉債融資規(guī)模迅速膨脹，運(yùn)作不夠規(guī)范；地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保，償債風(fēng)險日益加大；部分銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險意識薄弱，對融資平臺公司信貸管理缺失等。
針對這種情況，該通知要求各地方政府抓緊清理核實(shí)并妥善處理融資平臺公司債務(wù)，對融資平臺公司進(jìn)行清理規(guī)范，堅決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。
2010年7月30日，財政部等部委又出臺了《關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知》，進(jìn)一步加強(qiáng)了對各地方政府融資平臺的管理。
金海年介紹，在加強(qiáng)管理的同時，地方政府對融資平臺進(jìn)行了優(yōu)化，通過資產(chǎn)重組、注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、剝離債務(wù)等方式使一些融資平臺公司的狀況得到改善。平臺的融資能力也進(jìn)一步增強(qiáng)，發(fā)債也相對容易了許多。
在供給側(cè)改革的進(jìn)展中，去庫存、去產(chǎn)能的呼聲越來越強(qiáng)烈，傳統(tǒng)鋼鐵煤炭融資風(fēng)險較大。相較這些高耗能傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化重組后的融資平臺公司更容易吸引資本投入，尤其是沿海地區(qū)的融資平臺。
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