2021年開年， “撤縣設(shè)市（區(qū)）”成為多個(gè)地方“十四五”規(guī)劃建議的重點(diǎn)內(nèi)容。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者注意到，截至2021年1月11日，四大一線城市和15座新一線城市中已有9城邁入“無縣時(shí)代”。
撤縣設(shè)區(qū)（市）雖然勢(shì)頭較猛，多位受訪專家認(rèn)為，絕大多數(shù)縣還是要保持穩(wěn)定。未來的城鎮(zhèn)化建設(shè)不是大刀闊斧式調(diào)整行政區(qū)劃，更多是利用各類彈性空間，促進(jìn)生產(chǎn)生活和要素流動(dòng)跨越行政邊界。這也與《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（下簡(jiǎn)稱：“十四五”規(guī)劃建議）中提出的“以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”相吻合。
中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎認(rèn)為，行政區(qū)劃調(diào)整的主要方式就是“優(yōu)化”。他認(rèn)為，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、城市經(jīng)濟(jì)正在發(fā)生極其深刻的變化，因此原有的行政區(qū)劃必須進(jìn)行一定調(diào)整。但因?yàn)樾姓^(qū)劃承載著極其復(fù)雜的內(nèi)容，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身，因此要保持較高的穩(wěn)定性。
不要為了設(shè)市而設(shè)市
1月初，鄭州和合肥，兩場(chǎng)不同的會(huì)議均提出要加快撤縣（市）設(shè)區(qū)步伐。
鄭州市轄6區(qū)1縣，代管5個(gè)縣級(jí)市。1月6日，中國(guó)共產(chǎn)黨鄭州市第十一屆委員會(huì)第十三次全體會(huì)議通過《中共鄭州市委關(guān)于制定鄭州市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，明確指出要加快撤縣（市）設(shè)區(qū)步伐。
合肥市轄4區(qū)4縣，代管1個(gè)縣級(jí)市。據(jù)新安晚報(bào)，1月5日開幕的合肥市肥東縣第十七屆人民代表大會(huì)第六次會(huì)議上指出，今年肥東縣將研究有序推進(jìn)縣改區(qū)。
2020年年底，安徽省“十四五”規(guī)劃建議中已經(jīng)指出，“依法穩(wěn)妥推動(dòng)行政區(qū)劃調(diào)整，鼓勵(lì)有條件的設(shè)區(qū)市拓展市轄區(qū)空間，有序推進(jìn)‘縣改區(qū)’‘縣改市’。”
近年來，撤縣設(shè)市（區(qū)）再提速。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者梳理發(fā)現(xiàn)，在四大一線城市和15座新一線城市中，北京、上海、廣州、深圳、武漢、天津、南京、東莞、佛山這9城都已進(jìn)入“無縣時(shí)代”。
為何中心城市聚焦轄區(qū)“無縣化”？多位受訪專家告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，撤縣設(shè)市（區(qū)）是為了賦予當(dāng)?shù)馗鼜?qiáng)的規(guī)劃?rùn)?quán)和發(fā)展權(quán)。
“這給予了一些縣城在城鎮(zhèn)化過程中的上升途徑。比如當(dāng)某縣的經(jīng)濟(jì)總量發(fā)展到一定水平，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主體發(fā)展為以工業(yè)經(jīng)濟(jì)等為主體后，撤縣設(shè)市（區(qū)）能使當(dāng)?shù)卣墓茌牂?quán)限會(huì)更高一些，更有助于未來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。”中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心研究員馬慶斌指出。
但撤縣設(shè)市（區(qū)）絕非意味著縣城要為了設(shè)市而設(shè)市。
“未來撤縣設(shè)市（區(qū)）是小部分，絕大多數(shù)縣還是要保持穩(wěn)定。”中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時(shí)強(qiáng)調(diào)，中西部培育中心城市確實(shí)需要規(guī)模擴(kuò)張，但更重要的是質(zhì)量與能級(jí)提升，同時(shí)要推動(dòng)形成中心城市與中小城市之間高效率的治理體系。不能為了培育中心城市，短時(shí)間內(nèi)把縣消滅掉。
他認(rèn)為，是否撤縣設(shè)市（區(qū)），這與縣或縣級(jí)市的條件、功能、發(fā)展階段有關(guān)，縣有縣的優(yōu)勢(shì)，市（區(qū)）有市（區(qū)）的競(jìng)爭(zhēng)力，絕不能籠統(tǒng)地說撤縣設(shè)市（區(qū)）就一定好。
如何優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置
對(duì)于縣城在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重要性，“十四五”規(guī)劃建議強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，并提出優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，發(fā)揮中心城市和城市群帶動(dòng)作用，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈。
我國(guó)規(guī)劃布局20多個(gè)各類城市群，其中一些面臨城鎮(zhèn)體系不健全的問題。個(gè)別核心城市的標(biāo)準(zhǔn)很高，但離開核心城市見不到像樣的中等城市和星羅密布的高質(zhì)量的小城市。較為可行的途徑之一是培育形成更多的中小城市；途徑之二是加快培育現(xiàn)代化的縣城，提高縣城對(duì)鄉(xiāng)村振興的輻射帶動(dòng)力量。
值得注意的是，一方面是都市圈中心城市的轄區(qū)“無縣化”趨勢(shì)，另一方面是部分城市的收縮。有統(tǒng)計(jì)顯示，2007～2016年間，中國(guó)有80座城市出現(xiàn)了“收縮”。國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《2019新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》中指出，收縮型中小城市要瘦身強(qiáng)體，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴(yán)控增量、盤活存量，引導(dǎo)人口和公共資源向城區(qū)集中。
在中心城市建設(shè)中，近年來濟(jì)南、合肥等一些城市，通過將周邊部分城市納入到自己管轄范圍之內(nèi)，擴(kuò)大中心城市轄區(qū)。
在上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授陸銘看來，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置主要有兩種方式。有些地區(qū)是通過打破行政管轄邊界，設(shè)立一個(gè)更大的行政區(qū)，促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展和一體化建設(shè)；另一些地區(qū)是通過淡化行政管轄邊界，形成一種更加強(qiáng)的跨行政管轄邊界的協(xié)調(diào)機(jī)制。這其中，不同地區(qū)會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r選取合適的方式。
多位專家向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，通過優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置方式推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，并非是大刀闊斧式地調(diào)整行政區(qū)劃，未來的城鎮(zhèn)化建設(shè)更多是通過城市群或都市圈的方式，使生產(chǎn)生活和要素流動(dòng)跨越行政邊界。
讓企業(yè)和人自由選擇城市
長(zhǎng)三角已成為國(guó)內(nèi)都市圈數(shù)量最密集、發(fā)展最成熟的區(qū)域之一。上海大都市圈、南京都市圈、杭州都市圈等，其涵蓋的城市跨越兩個(gè)甚至三個(gè)省份。
相鄰都市圈間互相重疊，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中如何把握好競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)作的平衡？
陸銘認(rèn)為，這需要交給市場(chǎng)去決定。政府傳統(tǒng)的招商引資模式無非是通過低價(jià)、減免稅費(fèi)等措施，會(huì)形成不同城市間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同化的現(xiàn)象。
陸銘表示，未來在城市群內(nèi)部，土地轉(zhuǎn)讓、稅收等方面應(yīng)設(shè)置較為統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。政府還要做好基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通和公共服務(wù)的均等化，促進(jìn)人口等要素的自由流動(dòng)。之后在市場(chǎng)化背景下，企業(yè)和勞動(dòng)力自己去選擇最適合發(fā)展的城市，從而形成不同城市間差異化的人口規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
馮奎還強(qiáng)調(diào)，這一過程中，不僅城市群、都市圈內(nèi)要協(xié)調(diào)合作，城市群之間也不能搞閉環(huán)運(yùn)行。競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)作的核心是推動(dòng)要素流動(dòng)，包括勞動(dòng)力、資金、科技、管理、數(shù)據(jù)，其中數(shù)據(jù)互聯(lián)互通是一個(gè)難點(diǎn)。這既要靠中央政府的行政協(xié)調(diào)，更要靠各類協(xié)調(diào)協(xié)同機(jī)制。
還要關(guān)注的是，大城市周邊地區(qū)的發(fā)展也是難啃的硬骨頭，都市圈跨區(qū)設(shè)置也成為促進(jìn)大城市周邊區(qū)域發(fā)展的一種探索。
以深圳為例，馮奎認(rèn)為，它既有深圳大都市圈周邊的協(xié)作協(xié)調(diào)，也有深-汕合作區(qū)這種區(qū)域合作模式，未來這兩種模式都值得嘗試。大都市圈的中心城市與周邊城市的各類合作，其關(guān)鍵是政府的各類規(guī)劃是要順?biāo)浦?，而不能?qiáng)按牛頭喝水。
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