回首過去10年，中國人口流動(dòng)的規(guī)律發(fā)生了深刻變化。

人口是城市的“基本面”，更代表著城市未來發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力。一般而言，城市人口增量來自于人口自然增長和人口凈流入，而隨著人口自然增長率逐漸放緩，考察人口流入與流出的規(guī)律性變化，重要性不言而喻。

“國際上有一個(gè)著名理論叫‘人口移動(dòng)轉(zhuǎn)變’。”福建師范大學(xué)人口與發(fā)展研究中心主任、上海大學(xué)亞洲人口研究中心教授朱宇在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時(shí)指出，根據(jù)這一理論，在我國人口城鎮(zhèn)化進(jìn)入中后期階段或是達(dá)到飽和之后，盡管人口在城鄉(xiāng)與區(qū)域間長距離遷移的規(guī)模和強(qiáng)度將趨于下降，但城市間和城市內(nèi)部的人口流動(dòng)將成為主導(dǎo)并保持在高水平。今后，在城市間和城市內(nèi)部的人口流動(dòng)，以及其循環(huán)流動(dòng)的變化，將成為影響我國人口遷移流動(dòng)整體演變動(dòng)態(tài)的關(guān)鍵因素。

事實(shí)上，第七次全國人口普查數(shù)據(jù)已經(jīng)驗(yàn)證這一趨勢(shì)的到來。2020年，全國省內(nèi)流動(dòng)人口為2.51億人，過去10年間增長了85.7%；跨省流動(dòng)人口為1.25億人，10年間增長了45.37%?？梢悦黠@看到，省內(nèi)流動(dòng)人口比跨省流動(dòng)人口增長更活躍。

另一方面，雖然“鄉(xiāng)城流動(dòng)”依然是人口流動(dòng)的主要驅(qū)動(dòng)力，但“城城流動(dòng)”人口規(guī)模也在顯著提升，人戶分離也正成為常態(tài)。區(qū)域內(nèi)部人口流動(dòng)增速明顯提升，甚至快于跨區(qū)域流動(dòng)。這一規(guī)律顯著作用于省內(nèi)、城鄉(xiāng)和城城三個(gè)層面的人口流動(dòng)，而千萬人口級(jí)別省會(huì)城市過去10年間的人口首位度變化亦驗(yàn)證了這一規(guī)律。

“以前，我們一直盯著‘鄉(xiāng)城流動(dòng)’，或者從內(nèi)陸向沿海遷移的長距離流動(dòng)。今后要注意到，中國人口遷移流動(dòng)的形式正變得更加多樣化。未來，新型人口遷移流動(dòng)形式的出現(xiàn)及其變化趨勢(shì)，恐怕要引起我們更多的重視。”朱宇如此強(qiáng)調(diào)。

4座千萬人口省會(huì)“首位度”超20%

過去10年間，全國各省省內(nèi)人口進(jìn)一步向省會(huì)集聚。

放眼中國大陸27個(gè)省會(huì)（首府）城市，人口首位度全部實(shí)現(xiàn)了提升。這在千萬人口省會(huì)城市體現(xiàn)得更為明顯，2010-2020年我國千萬人口級(jí)別的省會(huì)城市已從4席擴(kuò)容至9席，分別為成都、廣州、西安、鄭州、武漢、杭州、石家莊、長沙、哈爾濱。其中，2020年人口首位度超過20%的省會(huì)城市共有4個(gè)，分別為西安（32.77%）、哈爾濱（31.43%）、成都（25.02%）、武漢（21.34%）。

西安成為了最大“黑馬”，以32.77%的人口首位度、10個(gè)百分點(diǎn)的人口首位度升幅（近10年），“雙料”領(lǐng)跑千萬人口省會(huì)城市。過去10年間，地處西北地區(qū)的西安，人口增量多達(dá)448.2萬人，這在中國北方省會(huì)城市中可謂是“一騎絕塵”。

一方面，率先在全國大城市中放寬落戶政策以及新興產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，為西安吸收了大量的就業(yè)人口；另一方面，西安還通過行政區(qū)劃調(diào)整，例如自2017年代管西咸新區(qū)，在短期內(nèi)擴(kuò)展了發(fā)展空間和人口規(guī)模。

也正因此，西安過去10年來的常住人口增幅高達(dá)52.97%，不僅領(lǐng)跑15個(gè)新一線城市，也是唯一一個(gè)增幅超過50%的城市。2018年獲批建設(shè)國家中心城市后，西安更是一路“開掛”。2020年，在陜西省GDP增量只有388億元的情況下，西安GDP增量達(dá)到699億元，逆勢(shì)邁入萬億GDP城市俱樂部。

西安，這座城市正是過去10年間人口加速在省內(nèi)遷移的一個(gè)典型樣本。不僅如此，作為西北地區(qū)的龍頭城市，西安所在的周邊地區(qū)還沒有能與其“匹敵”的中心城市，因此這也在一定程度上加速了周邊人口資源向西安集聚。

“在當(dāng)?shù)貨]有充足就業(yè)崗位的情況下，人口就會(huì)進(jìn)行轉(zhuǎn)移以尋找發(fā)展空間。當(dāng)省內(nèi)大城市發(fā)展起來，人們能找到足夠就業(yè)機(jī)會(huì)，就不需再跨區(qū)域就業(yè)。”中國社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員楊舸對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者分析。

在朱宇看來，根據(jù)“生命周期”理論，人口遷移流動(dòng)還受個(gè)人或家庭生命周期影響。當(dāng)區(qū)域內(nèi)部發(fā)展水平提高，人們更傾向于內(nèi)遷移動(dòng)而非長距離遷移，比如出于就業(yè)或公共服務(wù)等因素的考慮，本來要遷移到沿海，但如今在內(nèi)陸就可實(shí)現(xiàn)相同目的。

“人們傾向于根據(jù)自己在不同生命周期階段的需要來調(diào)整居住和就業(yè)區(qū)位。這在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時(shí)，影響還較小甚至可忽略不計(jì)，但當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平到了一定階段后，人們對(duì)住房、教育等公共服務(wù)的要求就提高了。”朱宇說。

因此在某種程度上，內(nèi)遷趨勢(shì)恰恰體現(xiàn)了中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高。過去10年間，東部地區(qū)吸納跨省流動(dòng)人口的比重達(dá)到了73.54%，西部地區(qū)的比重達(dá)到了15.06%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出中部地區(qū)與東北地區(qū)所占比重。

“目前就吸引力來說，東部地區(qū)還是遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)，但區(qū)域間的差距在逐漸縮小。我們同時(shí)也看到，中西部地區(qū)一些區(qū)域核心城市正在崛起，政策空間、產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間與東部地區(qū)的差距也在變小。”楊舸指出，過去10年間，以重慶、成都、武漢、鄭州等為代表的城市，人口規(guī)模都出現(xiàn)顯著增長，相比之下，一線城市的人口增幅比過去要小，對(duì)流動(dòng)人口的吸引力也在減弱。

按照“人隨產(chǎn)業(yè)走”的規(guī)律，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)是造成人口遷移流動(dòng)的重要原因之一。在楊舸看來，第三產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)的增速要明顯快于第二產(chǎn)業(yè)。從就業(yè)結(jié)構(gòu)來看，過去第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重較大，而現(xiàn)在重心已經(jīng)轉(zhuǎn)向第三產(chǎn)業(yè)。

東部沿海地區(qū)分布的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，也在不斷向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。“過去，東部地區(qū)需要大量流水線工人，現(xiàn)在則使用機(jī)器人和設(shè)備來替代。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)使就業(yè)崗位總量下降，人們自然會(huì)回到家鄉(xiāng)附近尋找就業(yè)機(jī)會(huì)。”她說。

從“鄉(xiāng)城流動(dòng)”到“城城流動(dòng)”

一直以來，與人口跨區(qū)域流動(dòng)相伴隨的是，人口在鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)之間的轉(zhuǎn)移。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，流向城鎮(zhèn)的流動(dòng)人口比重仍在提高。2020年，全國流向城鎮(zhèn)的流動(dòng)人口為3.31億人，占流動(dòng)人口總數(shù)的88.12%，較2010年提高了3.85個(gè)百分點(diǎn)，其中從鄉(xiāng)村流向城鎮(zhèn)的人口為2.49億人，較2010年增加了1.06億人。

長期以來，“鄉(xiāng)城流動(dòng)”是我國人口流動(dòng)的主要形式。楊舸告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料相對(duì)有限的情況下，農(nóng)業(yè)部門無法提供更多就業(yè)崗位。伴隨著農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營與機(jī)械化生產(chǎn)的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力便面臨著向非農(nóng)部門的轉(zhuǎn)移，繼而涌入城鎮(zhèn)，這便是人口“鄉(xiāng)城流動(dòng)”的作用機(jī)制。

目前，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)63.89%，按國際標(biāo)準(zhǔn)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程已步入中后期。國家統(tǒng)計(jì)局副局長李曉超曾表示，預(yù)計(jì)隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展和促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展各項(xiàng)改革措施持續(xù)推進(jìn)，城鎮(zhèn)化率仍將會(huì)保持上升趨勢(shì)。

對(duì)此，楊舸指出，出于糧食自給自足的需要，我國始終嚴(yán)守耕地及農(nóng)業(yè)保護(hù)的紅線，因而城鎮(zhèn)化率可能難以達(dá)到發(fā)達(dá)國家普遍的80%-90%水準(zhǔn)。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入相對(duì)飽和時(shí)期，城鎮(zhèn)化速度將逐漸放緩。

人口在鄉(xiāng)城之間的轉(zhuǎn)移趨于式微，并不意味著人口遷移流動(dòng)整體規(guī)模和強(qiáng)度下降。實(shí)際上，當(dāng)前我國在城市之間流動(dòng)的人口規(guī)模正在上升。第七次全國人口普查顯示，2020年全國“城城流動(dòng)”人口達(dá)到8200萬人，較2010年增加了3500萬人。

在朱宇看來，現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)口徑尚無法全面反映人口“城城流動(dòng)”的實(shí)際水平，因?yàn)閷?duì)于人口流出地的判定仍以戶籍所在地為依據(jù)。“譬如一位江西農(nóng)村戶籍的務(wù)工者來到福州工作生活，而后再遷往廈門定居，這顯然是‘城城流動(dòng)’，但統(tǒng)計(jì)時(shí)卻仍按‘鄉(xiāng)城流動(dòng)’進(jìn)行判定。若考慮此類人群，‘城城流動(dòng)’人口比重還要更大。”

人口“城城流動(dòng)”的作用機(jī)制是什么？與“鄉(xiāng)城流動(dòng)”又有什么異同？楊舸表示，“城城流動(dòng)”人口有著追求更高預(yù)期收入的考慮，但更多的是為了追求更廣闊的職業(yè)發(fā)展前景，或者是為家庭謀求更好的生活環(huán)境。

朱宇認(rèn)為，就業(yè)變動(dòng)、婚姻關(guān)系變動(dòng)以及家庭結(jié)構(gòu)變化等對(duì)人口流動(dòng)的影響已不容忽視，在這一機(jī)制下，人口“城城流動(dòng)”及城市內(nèi)部流動(dòng)將成主導(dǎo)模式。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者注意到，人口在城市內(nèi)部流動(dòng)，主要體現(xiàn)為市轄區(qū)內(nèi)人戶分離的人口數(shù)量，2020年這一數(shù)據(jù)為1.17億人，較2010年增長了192.66%。

“增長規(guī)模確實(shí)驚人，但趨勢(shì)并不意外。參照發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，譬如1996年澳大利亞人口遷移距離中位數(shù)僅16.2公里，其實(shí)就是以城市內(nèi)部遷移為主導(dǎo)。”朱宇說。

戶籍改革進(jìn)入深水區(qū)

雖然我國常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)63.89%，但公安部數(shù)據(jù)顯示，2020年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為45.4%，二者之間尚存在著不小差距。

如何理解這一差距？朱宇指出，這個(gè)差距透露出非常重要的信息，“這說明在城市中，還有大量在城鎮(zhèn)常住的流動(dòng)人口不能享受跟戶籍人口一樣的公共服務(wù)。這也提醒我們，在推進(jìn)公共服務(wù)均等化方面任重道遠(yuǎn)。”

近年，全國已有諸多城市相繼放開全面落戶限制。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)顯示，2021年以來，全國已有青島、昆明、呼和浩特、鄭州、佛山、南京、福州、泉州、漳州等9個(gè)城市出臺(tái)了放開落戶的政策。

但在楊舸看來，各地能否實(shí)現(xiàn)“零門檻”落戶并非關(guān)注重點(diǎn)。“我們應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，戶籍是否成為了人口流動(dòng)的限制，或者是否阻礙了人口在流入地融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)生活。如果戶籍沒有形成阻礙或限制，就意味著戶籍地的差異實(shí)際上可忽略不計(jì)。”

朱宇則表示，流動(dòng)人口的狀態(tài)呈現(xiàn)出“三維分化”特點(diǎn)：或在流入地定居，或保持流動(dòng)，亦有可能返回流出地。從這個(gè)角度來看，并不是所有人口都對(duì)戶籍存在需求，但是所有人口都對(duì)公共服務(wù)存在需求。

“對(duì)于龐大的流動(dòng)人口而言，更真實(shí)的訴求是在沒有戶籍的流入地也能獲得公共服務(wù)。今后戶籍制度改革的重點(diǎn)，應(yīng)逐步從制定戶籍遷移政策轉(zhuǎn)向改革戶籍制度背后的權(quán)利界定和資源分配機(jī)制，使戶籍回歸到人口信息統(tǒng)計(jì)功能上。”朱宇說。

實(shí)際上，我國戶籍改革已開始向深水區(qū)探索。今年初，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系行動(dòng)方案》，明確我國將推動(dòng)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計(jì)互認(rèn)。除超大、特大城市外，將在具備條件的都市圈或城市群探索實(shí)行戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計(jì)互認(rèn)，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度，有序引導(dǎo)人口落戶。

實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)的互認(rèn)互通，意味著將形成一個(gè)高度開放的勞動(dòng)力市場(chǎng)，戶籍不再構(gòu)成任何限制，但從落地層面看，這一改革的全面推廣尚有不小難度。

“比如從財(cái)稅體制看，對(duì)于流動(dòng)人口較多的大城市，如果要吸納這么多的流動(dòng)人口，可能會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政造成較大壓力，從而導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣疀]有足夠動(dòng)力來推進(jìn)戶籍制度改革。也就是說，下一步戶籍制度改革還涉及到其它許多方面的協(xié)同。”楊舸說。