穩(wěn)定房市需規(guī)范各級政府行為

■大勢觀察■黃石松 陳紅梅

近日國務(wù)院連續(xù)召開會議，明確要遏制部分城市房價過快上漲的勢頭，并出臺了一系列政策，個人住房轉(zhuǎn)讓營業(yè)稅免征時限由2年恢復(fù)到5年，加強土地收支管理，土地首付提高到50％，據(jù)說還有一系列的包括市場監(jiān)管、金融、稅收等政策將陸續(xù)出臺。

事實上，中央自2003年以來就開始實行了嚴厲的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控，相繼出臺了“國六條”、“國八條”等一系列政策，包括經(jīng)濟、行政、法律等各種手段以及土地、財政、金融、稅收、計劃、規(guī)劃、市場監(jiān)管等各個方面，2007年8月全國住宅工作會議后，各地相繼調(diào)整了經(jīng)濟適用房和廉租房政策，住建部還進行了大規(guī)模的機構(gòu)、職能和人事調(diào)整，保障性住房建設(shè)力度顯著加大，2008年11月為應(yīng)對國際金融危機的沖擊，住建部提出3年內(nèi)要新增總投資約9000億元，用于廉租房、經(jīng)濟適用房和棚戶區(qū)改造。

然而，住房市場的供應(yīng)結(jié)構(gòu)并沒有根本改善，房價越調(diào)越高，市場還出現(xiàn)了高房價與高空置率并存的現(xiàn)象，“地王”頻現(xiàn)，“面粉貴過面包”的現(xiàn)象頻頻上演。政策性住房建設(shè)和供給結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度似乎總趕不上市場現(xiàn)實需求的變化，住房困難已經(jīng)從低收入家庭擴散到中等甚至中高收入家庭，“夾心層”越來越多。而管理難度和行政成本越來越大，不同時期建設(shè)的保障性住房在定價機制上出現(xiàn)扭曲，政策性住房成為一些人套利的工具，政府本意是通過政策性住房建設(shè)體現(xiàn)公平正義，但住房問題所帶來的利益格局越來越復(fù)雜。繼武漢出現(xiàn)經(jīng)濟適用房搖號中六連號事件后，北京在保障性住房資格審查中出現(xiàn)18個最牛身份證號碼再次引起廣泛關(guān)注，而“中石油團購”的消息在多家網(wǎng)站上被很快轉(zhuǎn)載，引發(fā)對特殊利益集團踐踏住房政策公平的強烈譴責(zé)。政府在住房工作中的公信力越來越受到百姓的質(zhì)疑。

那么，進入2010年，中央一系列政策能否得到有效落實，在多大程度上能夠得到落實？能否真正遏止住房價快速上漲的勢頭？

傳統(tǒng)的房地產(chǎn)增長方式導(dǎo)致“上有政策、下有對策”

為什么各級政府會對發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)情有獨鐘呢？究其原因，從根本上講，在傳統(tǒng)的依靠政府投資拉動經(jīng)濟增長的方式下，地方政府缺乏調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的內(nèi)在動力，在住房供給結(jié)構(gòu)調(diào)整上也是“雷聲大、雨點小”，甚至反而出于完成GDP增長指標和財政增收的目的，客觀上有推高房價和地價的沖動。

一是相對于消費和進出口，政府對投資特別是房地產(chǎn)固定資產(chǎn)投資的主導(dǎo)作用更強，更容易操作，而且立竿見影。近年來許多地區(qū)房地產(chǎn)投資對GDP增長的貢獻率都在2個百分點以上，土地出讓收入已經(jīng)成為許多城市財政增收的主要來源。二是相對于其他財政收支項目，政府在土地的收入和支出上的主導(dǎo)性、支配權(quán)更強，受到的約束和監(jiān)督更少。三是大規(guī)模的城市建設(shè)和拆遷能夠迅速改善城鄉(xiāng)面貌，對于上級政府和領(lǐng)導(dǎo)，是看得見的實實在在的政績，而社會保障、文化教育等民生改善往往需要幾屆政府的努力。因此，盡管中央反復(fù)強調(diào)實行最嚴格的土地使用制度，但每一個地方政府都在爭奪有限的用地指標、建設(shè)指標、容積率。四是在房地產(chǎn)領(lǐng)域已經(jīng)形成了許多緊密的特殊利益群體，這個行業(yè)有太多的“潛規(guī)則”。五是在當前的政績考核中，保障性住房建設(shè)“勞而無功。”因為增加經(jīng)濟適用房的建設(shè)則必然減少土地出讓收入，而廉租房則需要地方財政掏出“真金白銀”，加大保障性住房的建設(shè)還可能影響到商品房的價格，并招致開發(fā)商們和特殊利益集團的強烈反對。因為，正是在房地產(chǎn)開發(fā)投資持續(xù)增長、創(chuàng)造一個個GDP增長和財政增收的政績的同時，一些房地產(chǎn)老板成為地方“首富”，戴上了各級“人大代表”和“政協(xié)委員”的帽子，積極參政議政，他們已經(jīng)擁有了強大的話語權(quán)。因此，地方政府也往往以拆遷困難等種種理由延緩廉租房建設(shè)，一些地方還出現(xiàn)了在套取中央轉(zhuǎn)移支付資金后，廉租房“空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象。

總之，盡管中央從2003年以來就明確要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，實行了一系列宏觀調(diào)控政策，但具體到一些地區(qū)在實際執(zhí)行上或多或少出現(xiàn)了“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象。在現(xiàn)行的政績考核指標影響下，傳統(tǒng)的發(fā)展方式在很多地區(qū)仍保持著強大的慣性，不論是面臨機遇還是遇到危機，都會轉(zhuǎn)化為以GDP增長和財政收入增加為中心的增長沖動，中央的調(diào)控政策往往需要地方放棄一些眼前的利益和局部的利益，不少深層次矛盾難以解決或緩解的根源依舊是體制不完善。推動改革的有效動力不足，現(xiàn)實阻力增加，使得解決體制瓶頸本身成為一個難題。

當前，準確把握房地產(chǎn)業(yè)的定位，轉(zhuǎn)變房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式任重道遠。只有轉(zhuǎn)變房地產(chǎn)業(yè)增長方式，堅持科學(xué)發(fā)展，建立事權(quán)與財權(quán)相匹配、責(zé)權(quán)對等的管理體制，才能充分調(diào)動中央和地方兩個積極性，既體現(xiàn)中央政策的統(tǒng)一性、權(quán)威性，又能夠創(chuàng)造性地解決地方的差異性問題，房地產(chǎn)調(diào)控政策才能真正落到實處，房價才能得到有效遏制。

規(guī)范各級政府的行為是房市健康發(fā)展的基礎(chǔ)

房地產(chǎn)市場的參與者簡單地講至少包括三個大的主體：政府、開發(fā)商、消費者。政府是規(guī)則的制定者，是裁判員，但由于土地國有，政府壟斷土地一級市場，房地產(chǎn)開發(fā)的各項程序?qū)徟蛛x不開政府的直接管理，由此政府又不能不成為運動員。政府不僅是最大的利益關(guān)聯(lián)方，同時又是利益分配的操盤手。首先，政府對土地的出讓就是一個政府、開發(fā)商、消費者之間的利益分配過程；其次，政府對項目規(guī)劃的審批直接影響到不同開發(fā)商之間的公平競爭，影響到不同區(qū)域地方政府之間的利益。再其次，政府對市場的宏觀調(diào)控直接影響到住房的供求和價格，而政府關(guān)于住房保障的標準和覆蓋范圍等，直接影響到不同收入群體的利益再分配。

房地產(chǎn)業(yè)的復(fù)雜性在于，所有人都在參與博弈，所有人都有利益，而且所有人的利益訴求都有很大的不同。從這個意義上講，在當前的房地產(chǎn)開發(fā)模式下，在傳統(tǒng)的政績考核體系下，政府作為利益相關(guān)者，很難把自身從社會矛盾的焦點中超脫出來，成為公正公平的協(xié)調(diào)者，而要充分兼顧不同階層的具體利益，妥善處理好各種利益關(guān)系，何其困難！

因此，盡管中央政府反復(fù)強調(diào)要以最廣大人民群眾的根本利益作為出發(fā)點的落腳點，執(zhí)政為民。但在實際工作中，政策的制定常常受到部門利益的左右和地區(qū)差異化的影響。2007年11月中央頒布“二套房”貸款政策后始終得不到真正的落實就是明證。一些地方政府的行為在一定程度上自覺不自覺地轉(zhuǎn)化為：追求土地“招拍掛”中的溢價收益，對“面粉貴過面包”而埋下的風(fēng)險視而不見，土地出讓金成為地方財政的重要甚至是主要來源，難怪有人笑談“農(nóng)民是靠天吃飯，地方政府是靠地吃飯”。一種比較典型的觀點認為，商品房價格是由市場供求決定的，政府不應(yīng)該過多地干預(yù)房價。事實上，一些地方政府甚至默許房價的上漲，他們更擔心房價會跌下來。2003年以來中央政府實行“收緊銀跟、收緊地跟”的一系列房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策在一些地區(qū)得不到很好的執(zhí)行，而在2008年市場剛剛出現(xiàn)了一些理性的調(diào)整，就有很多地方出臺一系列的所謂“救市”政策。

那么，政府的職責(zé)應(yīng)該是什么？政府行為的原則是什么？邊界是什么？

在市場經(jīng)濟條件下，政府的基本職責(zé)是維護市場公正、公平、公開交易，打擊擾亂市場秩序的行為。其次，加強領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌安排，加快建立并完善以廉租住房為重點的、分層次的基本住房保障制度，有效解決城鄉(xiāng)居民家庭住房困難。

由于不動產(chǎn)的不可移動性和住房作為商品的雙重特性，既是必需品同時又是投資品，住房市場從來就是一個區(qū)域性特征明顯的市場，也是一個不可能完全自由競爭的市場，易于產(chǎn)生壟斷和導(dǎo)致市場失衡，而市場失衡的極端情況就是市場出現(xiàn)明顯的泡沫。房地產(chǎn)泡沫如果再與房地產(chǎn)抵押貸款以及金融衍生品結(jié)合起來，則會成倍膨脹，最終對一國經(jīng)濟和金融體系造成嚴重沖擊。因此，保證房地產(chǎn)住宅市場供需均衡、穩(wěn)定可控，防范金融風(fēng)險，既是政府的天職，又成為各級政府干預(yù)市場的最好的理由。

筆者認為，必須加快建立符合科學(xué)發(fā)展觀的政績考核體系，切實把房地產(chǎn)業(yè)從追求數(shù)量增長轉(zhuǎn)變到追求發(fā)展質(zhì)量上來。不從根本上改革和完善土地使用制度，就很難改變當前“地價漲推動房價漲，房價漲又導(dǎo)致征地、拆遷成本加大，并進一步推動地價上漲”的怪圈。

當前，要堅決強化政府對市場的監(jiān)管。包括：健全房地產(chǎn)市場法規(guī)，堅決打擊開發(fā)商搞局部壟斷、價格合謀、囤地捂盤等各種擾亂市場秩序的不正當競爭行為，實行有限的反壟斷政策，鼓勵市場競爭，調(diào)節(jié)市場供求，防止過度投機，加強金融監(jiān)管，嚴格差別化信貸政策的執(zhí)行，防止金融與泡沫的結(jié)合。

長期而言，要科學(xué)界定政府實施市場干預(yù)的邊界，規(guī)范政府行為。要認真研究適應(yīng)房地產(chǎn)業(yè)科學(xué)發(fā)展的行政管理體制，切實轉(zhuǎn)變政府職能。要始終堅持公平正義，完善政府的公共服務(wù)職能，政府部門利益不應(yīng)該凌駕于社會公眾利益之上，更不能“與民爭利”。要堅持決策的科學(xué)化、民主化，有序擴大公民的政治參與，暢通不同主體的利益訴求渠道，大力推進信息公開透明，強化社會監(jiān)督。當前，進一步出臺房地產(chǎn)調(diào)控政策，還應(yīng)特別注意避免過度強調(diào)政策短期的市場效應(yīng)和市場效率，而忽視長期的市場公平，把握好各項政策出臺的時機，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項政策的力度和節(jié)奏。