土地到手6年還未開工

——閑置期間，土地迅速升值，造成開發(fā)商不急于開發(fā)。一些政府原因更助長了“合法閑置”

北京市中央商務(wù)區(qū)（CBD）附近，雙井橋西南角，有一塊足球場大小雜草叢生的空地。

公開資料顯示，這是華潤京通在2005年5月以公開掛牌方式取得的“優(yōu)士閣二期項目建設(shè)用地”，約定開工時間為2005年12月，約定竣工時間為2007年6月。從2005年出讓給開發(fā)商，6年過去了，周邊地價已經(jīng)升了數(shù)倍，而這塊“黃金寶地”仍基本保持原貌。

這并不是華潤第一次卷入“囤地”的疑團當(dāng)中，近兩年，僅在北京市，其就因為土地閑置問題，被國土資源部、北京市國土資源局?jǐn)?shù)次“點名曝光”。

按照規(guī)定，土地出讓后兩年不開發(fā)就可以收回，不少公眾和媒體都質(zhì)疑，這塊地已出讓6年，還未動工，為何不收回？

近日，北京市國土資源局對該項目用地調(diào)查后，對本報記者回復(fù)表示，這一項目用地的確存在土地閑置問題，但同時解釋，造成閑置的原因復(fù)雜，主要是華潤京通公司取得土地后，在辦理用地規(guī)劃設(shè)計方案審批手續(xù)過程中，因項目周邊居民的強烈反對，經(jīng)北京市規(guī)劃委員會多方協(xié)調(diào)，直至2008年12月，對規(guī)劃設(shè)計方案進行了調(diào)整，將該項目總建筑面積由32000平方米調(diào)整為8000平方米，建筑使用性質(zhì)仍為公建，核減部分面積置換到鳳凰苑（東區(qū)）公建項目中。2008年12月，北京市國土局依據(jù)規(guī)劃設(shè)計方案調(diào)整復(fù)函，為華潤京通公司辦理了出讓合同變更手續(xù)。

“優(yōu)士閣項目閑置6年”案例，折射出我國大量閑置土地所存在的種種問題。

“住宅用地的大量閑置，直接導(dǎo)致原本稀缺的宅地市場更為緊缺，是資源的極大浪費。而且對那些遵紀(jì)守法的企業(yè)來講也是不公平的。”中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長嚴(yán)金明教授說，大量閑置土地未被開發(fā)，還造成政府無法準(zhǔn)確預(yù)測經(jīng)濟社會對土地資源真實需求，土地市場出現(xiàn)虛假繁榮，土地資產(chǎn)功能被放大，房地產(chǎn)投機難于遏制，居民住房保障得不到落實。

據(jù)國土資源部最新統(tǒng)計，截至2010年底，全國共查出閑置房地產(chǎn)用地2648宗，面積11944公頃。如果把這些土地?fù)Q算成實際商品房供應(yīng)，以平均容積率2、每套住房90平方米計算，將會增加270多萬套住宅。按人均30平方米計算，將會解決800多萬人的住房問題。

開發(fā)企業(yè)拿地時瘋狂舉牌、狂熱追求的地塊，為何到手后又把其“打入冷宮”遲遲不開發(fā)？

據(jù)介紹，拆遷難和居民反對等引發(fā)的規(guī)劃調(diào)整是開發(fā)商經(jīng)常提及的兩個主要理由。由于過去許多地不是凈地出讓，開發(fā)商和拆遷戶始終達不成一致意見，致使土地不能動工。而項目周邊居民強烈反對規(guī)劃方案，因此需要調(diào)整規(guī)劃，規(guī)劃的調(diào)整自然要耗費時間，延期開發(fā)也就理所當(dāng)然。此外，還有出讓地塊有復(fù)雜的法律糾紛導(dǎo)致動工難等因素。

另一方面，隨著時間的推移，政府往往會在地塊周邊修建道路、醫(yī)院、廣場等配套設(shè)施，地價自然就升值了，這樣所獲得的利潤比拿到地后立刻開發(fā)要多得多。而這些“閑著”的土地，也可以抵押在資本市場上融資。在地價不斷攀升的大背景下，閑著就能創(chuàng)造財富成為事實。因此，不少開發(fā)商甚至?xí)?ldquo;樂于”讓土地閑置。

此外，還有許多土地閑置有政府因素。

國土資源部的統(tǒng)計顯示，六成閑置地是由于征地矛盾等“政府原因”造成。

“政府原因造成的延期開發(fā)，情況就復(fù)雜得多?！堕e置土地處置辦法》中規(guī)定了土地閑置時間超過兩年可無償收回的例外情況，但對‘不可抗力’、‘政府、政府有關(guān)部門的行為’和‘動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延’這3類例外情況均無進一步的具體規(guī)定。”中國土地勘測規(guī)劃院副總工程師鄒曉云說，按現(xiàn)有政策規(guī)定，政府原因造成土地閑置原則上不予追究責(zé)任。“這相當(dāng)于一個擋箭牌，不排除一些企業(yè)為了躲避處罰，也編造理由擠進了‘政府原因’中。”

“不少地方政府的經(jīng)濟利益和政績與開發(fā)商聯(lián)結(jié)在一起，在紛繁蕪雜的利益和動機面前，政府對閑置土地‘收回’和‘重罰’制裁手段很少實施。監(jiān)管偏軟成了土地閑置的重要助力。”鄒曉云說，如果確實不具備開發(fā)條件，企業(yè)可把地交給政府，政府也可以收回。

“如果地方政府一再因為客觀理由放寬對開發(fā)企業(yè)閑置土地的處罰，那就不排除會有開發(fā)企業(yè)制造客觀原因，實現(xiàn)閑置等待土地增值的情況出現(xiàn)。因此，只要土地超期不能開工的，就應(yīng)該退地。”他說。