在初步肯定了廣東農(nóng)村集體土地“股份制改革”，并鼓勵各地方政府積極開展農(nóng)村集體土地股份制改革試點之后，國土資源部已經(jīng)考慮進一步探索集體土地所有權、使用權實現(xiàn)的途徑和有效形式。
在進行已久的農(nóng)村集體土地“確權頒證”工作基礎上，國務院終于劃定了“2012年底之前全部完成”的時間底線。在此過程中，“確權賦能”已經(jīng)被確定為基本原則。
長期以來，由于牽涉復雜的利益分配問題，農(nóng)村集體土地的“物權實現(xiàn)”一直被作為“最敏感的區(qū)域”而成為“政策禁區(qū)”。而隨著“確權賦能”原則的提出，包括收益權在內(nèi)的農(nóng)村集體土地使用權所有人的“物權”終于面臨“突破”。
確權頒證
時限一年
“在12月初的時候，國務院已經(jīng)對農(nóng)村集體土地的確權頒證工作提出了時間的要求，最后的時間定在2012年年底。也就是說，明年年底之前，全國所有農(nóng)村集體土地都必須完成確權頒證工作，這是國務院第一次具體提出時間要求。”12月7日，國土資源部一位官員向《中國經(jīng)營報(博客,微博)》記者證實。
在此之前，農(nóng)村集體土地的確權頒證工作已經(jīng)進行多年。但由于牽涉多方利益，這項工作進行得并不十分順利。記者了解到，在一次內(nèi)部會議上，國土資源部黨組成員、副部長王世元表示，農(nóng)村集體土地的確權頒證工作“進展不平衡、質量不平衡”，與此同時他還提出要求，要各地借鑒工作進展較快地區(qū)的經(jīng)驗。
記者了解到，為了加速推進“確權頒證”工作，12月1日，國土資源部在四川召開了經(jīng)驗交流會。王世元率國土資源部多位“高官”參加，同時還邀請了中央農(nóng)村工作領導小組辦公室（以下簡稱“中農(nóng)辦”）、農(nóng)業(yè)部、國務院機關事務管理局的相關負責人一并參加。
“王世元副部長提出了很具體的要求。從縱向上，把農(nóng)村集體土地所有權確認到每個具有所有權的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織；從橫向上，要齊頭并進，按照黨中央、國務院的要求如期完成工作任務。”
國土資源部地籍司相關數(shù)據(jù)顯示，至2011年10月，全國已有25個?。▍^(qū)、市）成立了工作領導小組，地方政府分管領導親自掛帥，國土資源、財政、農(nóng)業(yè)、水利、民政、交通等多部門協(xié)同作戰(zhàn)；同時，全國19個?。▍^(qū)、市）轉發(fā)下發(fā)文件進行部署；其中，吉林、重慶、江蘇、陜西等地將確權工作列入政府年度考核目標。
“如此重視這項工作，是由于確權頒證是日后一系列土地改革探索工作的基礎。”前述不愿具名的國土資源部官員稱。
首倡“賦能”落實物權
實際上，確權頒證只是一個開始。記者了解到，在基本肯定了廣東省從1992年開始的農(nóng)村集體建設用地“股份制改革”，并對其他地方政府提出鼓勵推廣與嘗試后，作為中國土地管理的主要部門，國土資源部有意在農(nóng)村集體土地的改革上“走得更遠”。
12月5日，國土資源部召開“全國農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作暨宗地統(tǒng)一編碼工作座談會”（以下簡稱“座談會”）。王世元出席會議并做出具體工作要求，參與這次座談會的除國土資源部地籍司、規(guī)劃司、利用司等職能部門外，全國各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市的國土部門主要負責人悉數(shù)在座。
與會人士向記者透露，王世元在對確權頒證工作做出具體工作安排的同時，向所有與會者提出了對農(nóng)村集體土地“確權賦能”的基本原則。所謂“確權賦能”即是在明確農(nóng)村集體土地使用權歸屬后，賦予這種土地使用權相對應的各種權利。
王世元在“座談會”上表示，各地要高度重視和加強土地產(chǎn)權問題的研究，推進落實和保障農(nóng)民土地物權；要高度重視和積極探索集體土地所有權、使用權實現(xiàn)的途徑和有效形式，關注重點地區(qū)的改革實踐，抓緊研究有關熱點問題。
“在此之前，我們沒有聽到國土資源部在這個級別的會議上明確提出"落實物權"、"所有權、使用權實現(xiàn)途徑"這樣的提法。”四川省國土廳一位官員向記者表示。在此之前，農(nóng)村集體土地的“物權”以及“所有權使用權實現(xiàn)途徑”等問題，多為中央政府所回避。
記者了解到，截至目前國土資源部尚未向各地方國土系統(tǒng)提出明確的“賦能”路徑。國土資源部經(jīng)濟規(guī)劃研究院的一位不愿具名的專家表示，對于這種問題的探索，一般都是由地方先行探索，而后由中央政府層面進行認可、肯定、推廣的方式進行。
“股改”或為最成熟路徑
浙江大學公共管理學院一位楊姓教授曾參與過多項四川、重慶等地農(nóng)村集體土地改革的“調(diào)研”。12月7日晚，他告訴記者，無論是“確權”還是“賦能”，最為關鍵且具有意義的領域便是“除去宅基地之外的農(nóng)村集體建設用地”的“確權”與“賦能”。
“耕地部分由明確的聯(lián)產(chǎn)承包協(xié)議，宅基地即便沒有完成頒證工作，也在村集體經(jīng)濟組織有明確的備案，除此以外的農(nóng)村集體建設用地，其使用權歸屬以及相關權利的賦予，是比較敏感的問題?，F(xiàn)在按照國土資源部的思路，先要把這部分農(nóng)村集體建設用地的使用權歸屬，確權到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。”楊教授說。
12月1日，王世元也提出要求，把農(nóng)村集體土地所有權確認到每個具有所有權的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。但對于“賦能”的具體實現(xiàn)路徑，王世元只是表示，希望各地積極探索、抓緊研究。
在此之前，王世元曾率國土資源部調(diào)研組前往廣東佛山、順德等地調(diào)研廣東農(nóng)村集體土地的股份制改革試點。王世元對廣東試點的模式和方法予以了基本肯定，并在隨后的會議上鼓勵有條件的地區(qū)積極開展農(nóng)村集體土地股份制改革試點工作。因此，股份制以及相關的“收益權”，可能是“賦能”最為成熟與可能的實現(xiàn)方式與路徑。
楊教授表示，目前國土資源部正在積極進行征地制度的改革，如果這兩者相疊加，即在將農(nóng)村集體建設用地確權至農(nóng)村集體經(jīng)濟組織后，再由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員按照比例進行入股。在這樣的情況下，一旦執(zhí)行征地，每個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員可以按照入股比例直接獲取征地補償，從而避免高額征地補償可能存在的分配不公的問題。
“目前，中國的土地管理制度遵循的是用途管制的原則，即農(nóng)用地的用途只能是農(nóng)用，不得私自改變用途，因此，通常意義上財產(chǎn)權不可能得到完全的"賦能"，但是，從收益權這個角度看，通過股份制的方式是能夠比較好的進行實現(xiàn)的。”一位國土資源部經(jīng)濟規(guī)劃研究院的專家稱。
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