中國(guó)未來(lái)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程正在面臨著體制突圍的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，如何讓農(nóng)民工真正融入城市已經(jīng)成為下一步城鎮(zhèn)化無(wú)法回避的問(wèn)題。在京召開(kāi)的全國(guó)發(fā)展改革系統(tǒng)研究院年會(huì)上，國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院“城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略研究”課題組建議改革戶籍制度，在財(cái)政和用地制度方面建立農(nóng)民工市民化的成本分擔(dān)機(jī)制，同時(shí)允許農(nóng)民參與保障房建設(shè)，按照規(guī)劃要求以集資方式合作建房，解決1.59億農(nóng)民工融入城市的問(wèn)題。

 

戶籍制度嚴(yán)重阻礙市民化進(jìn)程

 

據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，2011年我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%。城鎮(zhèn)人口首次超過(guò)農(nóng)村人口，在很多人看來(lái)這是一個(gè)具有標(biāo)志意義的歷史性轉(zhuǎn)變。但我國(guó)城鎮(zhèn)化的“水分”不容忽視。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測(cè)報(bào)告，外出農(nóng)民工規(guī)模超過(guò)1 .59億，但由于沒(méi)有城鎮(zhèn)戶籍，不能享受相應(yīng)的基本保障和公共服務(wù)。除去這部分“被城鎮(zhèn)化”的農(nóng)民工，我國(guó)真實(shí)城鎮(zhèn)化率不到40%。

 

國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組認(rèn)為，我國(guó)城鎮(zhèn)化推進(jìn)面臨四大體制障礙：一是現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元戶籍制度嚴(yán)重阻礙人口市民化進(jìn)程，戶籍制度以及附著在戶籍之上的各種福利制度極大地限制了農(nóng)民工市民化進(jìn)程。以東莞虎門鎮(zhèn)為例，當(dāng)?shù)貞艏丝?0萬(wàn)人，外來(lái)人口90萬(wàn)人，而該鎮(zhèn)的公共服務(wù)均按照10萬(wàn)人的戶籍人口數(shù)設(shè)置，造成巨大的公共服務(wù)供給缺口。

 

其次，多層垂直管理的城鎮(zhèn)行政體制，跨行政區(qū)的城市群合作協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏也影響城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

 

此外，農(nóng)村土地制度改革滯后也削弱了農(nóng)民進(jìn)城落戶的能力。在現(xiàn)行《土地管理法》下，農(nóng)民從農(nóng)地征用中獲得補(bǔ)償?shù)纳舷奘峭恋剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)值的30倍，無(wú)法從農(nóng)地征用的巨大增值收益中獲得收益，客觀上降低了失地農(nóng)民進(jìn)城安家落戶的經(jīng)濟(jì)能力。

 

市民化成本分擔(dān)缺制度設(shè)計(jì)

 

農(nóng)民工的市民化需要大量財(cái)政投入。此前有研究測(cè)算，每一位農(nóng)民工市民化需投入大約10萬(wàn)元。如何消化和分?jǐn)傓r(nóng)民工市民化的成本，成為下一步城鎮(zhèn)化財(cái)稅制度創(chuàng)新的關(guān)鍵。

 

“現(xiàn)在分擔(dān)機(jī)制不明確，流入地政府不愿意承擔(dān)轉(zhuǎn)移進(jìn)來(lái)農(nóng)民工的成本，流出地更沒(méi)有積極性做。”國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院相關(guān)負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，目前中央政府與地方政府、輸入地政府與輸出地政府對(duì)農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)方式缺乏相應(yīng)的總體制度設(shè)計(jì)，農(nóng)民宅基地指標(biāo)轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)如何跨省流轉(zhuǎn)分配，農(nóng)民工各種社會(huì)保險(xiǎn)如何在輸出地與輸入地之間銜接等沒(méi)有得到有效解決。

 

建議允許農(nóng)民集資合作建房

 

“要提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，首先要徹底改革排斥農(nóng)民進(jìn)城落戶和人口流動(dòng)的戶籍制度，從限制農(nóng)民進(jìn)城和人口流動(dòng)轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)和支持農(nóng)民進(jìn)城，促進(jìn)人口和勞動(dòng)力的流動(dòng)。”報(bào)告建議，戶籍制度改革可以分階段逐步實(shí)施，穩(wěn)妥推進(jìn)。

 

如何破解農(nóng)民工市民化的問(wèn)題，土地制度改革或許成為下一步改革的突破口。最近國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)了土地管理法修正案(草案)，被普遍認(rèn)為是為即將出臺(tái)的農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償管理?xiàng)l例掃清上位法障礙，預(yù)計(jì)征地補(bǔ)償將有大幅提高。

 

報(bào)告建議，對(duì)于農(nóng)村土地確定為非公共利益建設(shè)用地，可以允許在土地集體性質(zhì)不變的前提下，讓農(nóng)民作為市場(chǎng)主體直接參與交易。土地增值收益絕大部分應(yīng)返還原土地所有者。

 

報(bào)告還建議，開(kāi)展“宅基地?fù)Q房”試點(diǎn)，由農(nóng)民自愿按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)以其宅基地?fù)Q取城鎮(zhèn)住宅。建議允許農(nóng)民參與保障房建設(shè)，按照規(guī)劃要求以集資方式合作建房。此外，還建議將農(nóng)民工納入住房公積金制度覆蓋范圍，并實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)、跨區(qū)域異地轉(zhuǎn)移接續(xù)和提取制度。