在城鎮(zhèn)化率不斷提高的背后，我們還面臨哪些問題？在周末召開的第二屆城市管理高峰論壇上，一些專家認(rèn)為，現(xiàn)階段我國城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于工業(yè)化進(jìn)程，土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化。因此，戶籍制度改革和土地供給制度改革已刻不容緩。

全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任尹中卿在論壇上表示，雖然改革開放30多年來城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了顯著成就，但也要清醒地看到，長期以來各個(gè)地方都把推進(jìn)城鎮(zhèn)化簡單地等同于城市建設(shè)，過分注重城市建成區(qū)規(guī)模的擴(kuò)張而忽視了城市人口規(guī)模的集聚，把農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)移人員僅僅當(dāng)做生產(chǎn)者、當(dāng)做勞動(dòng)力，而不愿意接受他們本人和他的家屬進(jìn)入城市成為市民，結(jié)果導(dǎo)致了現(xiàn)在比較嚴(yán)重的城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。

發(fā)改委中小城鎮(zhèn)研究室的副主任喬潤令也指出，雖然我國城鎮(zhèn)化率過半，但發(fā)展質(zhì)量并不高。他分析道，2011年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)51.27%，據(jù)此計(jì)算我國城鎮(zhèn)人口已達(dá)6.9億，但是，2011年年底中國農(nóng)村戶籍人口是9.3億，這意味著城鎮(zhèn)人口數(shù)量僅為4.2億，因此，我國城鎮(zhèn)化水平至少要減掉三分之一。

“除城鎮(zhèn)化質(zhì)量低外，城鎮(zhèn)化另一現(xiàn)實(shí)是城鎮(zhèn)占用土地的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于吸納人口的速度。”喬潤令表示，在城鎮(zhèn)化建設(shè)和推進(jìn)過程當(dāng)中，農(nóng)村建設(shè)用地總量不減反增，這說明土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。

而對于未來城鎮(zhèn)化發(fā)展，尹中卿提出下一步戶籍制度變革是農(nóng)民進(jìn)城的關(guān)鍵，“由于51.27%的城鎮(zhèn)化率實(shí)際上是一個(gè)偽命題，因此，在提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量的道路上，我們需要做的不是盲目地?cái)U(kuò)大城區(qū)，追求統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上的城鎮(zhèn)化率，而是要更加緊迫地把實(shí)現(xiàn)人口的城鎮(zhèn)化作為我們主要任務(wù)。”

尹中卿指出，應(yīng)推動(dòng)戶籍制度改 革 ， 逐 步 放 開 大 中 城 市 落 戶 限制，有序地推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程。

“第二項(xiàng)任務(wù)是解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)承包的機(jī)制，積極破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)。”尹中卿表示，在拒絕用攤大餅的方式簡單擴(kuò)大城市規(guī)模的前提下，打通城鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)化的渠道，加快征地制度改革，逐步縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，解決好被征土地的農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市后就業(yè)、住房、社會(huì)保障問題，保障對征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。

全聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)名譽(yù)會(huì)長聶梅生指出，只有進(jìn)行戶籍制度改革才能釋放城鎮(zhèn)化中的內(nèi)需潛力，進(jìn)行土地出讓制度改革才能真正實(shí)行雙軌制供地。

但對于土地管理制度改革，國土資源部司長董祚繼表示，現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化推進(jìn)中面臨用地兩難。他指出，一方面我們要堅(jiān)守耕地紅線；另一方面我們還必須要保障城鎮(zhèn)化發(fā)展的必要用地。在此背景下，我國 加 大 土 地 管 控 力 度 ， 而 現(xiàn) 實(shí) 卻是，每年國家分配的用地指標(biāo)，對于地方政府來說，至少有三分之一的缺口。

對此，董祚繼指出，應(yīng)著力推進(jìn)土地管理制度改革，一方面要深化土地使用制度改革，著力推進(jìn)城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)，對存量用地和增量用地實(shí)行差別化管理。另一方面，推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤，促進(jìn)農(nóng)村土地整治深入開展。

“放開農(nóng)村集體建設(shè)用地上市交易，使農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市建設(shè)用地真正實(shí)現(xiàn)同地、同權(quán)、同價(jià)，將彌補(bǔ)部分供地缺口。”國土部 相 關(guān) 負(fù) 責(zé) 人 在 接 受 《 經(jīng) 濟(jì) 參 考報(bào)》記者采訪時(shí)透露，現(xiàn)階段是進(jìn)行土地制度改革的好契機(jī)，未來將進(jìn)一步在法律層面為農(nóng)村集體用地市場化鋪路。

此前，據(jù)媒體報(bào)道，國土部已開始農(nóng)村用地緊急確權(quán)工作。按照此前制定的規(guī)劃，在十八大閉幕之后，國土資源部將開展《土地管理法》第二輪修訂前期準(zhǔn)備和研究工作。在新一輪修訂當(dāng)中，將包括加大耕地保護(hù)力度、農(nóng)村土地制度改革、政府土地收益改革、存量用地制度改革等關(guān)鍵領(lǐng)域的改革，范圍也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過此次修訂。