——如果政策單獨(dú)推進(jìn)，在沒(méi)有相應(yīng)政策配合的情況下，很大可能在窒息二手房市場(chǎng)交易的同時(shí)，推高二手房?jī)r(jià)格。

 

——在遏制住房投機(jī)炒作時(shí)，要盡可能有利于加速次新房流轉(zhuǎn)，同時(shí)保護(hù)居民的合法合理財(cái)產(chǎn)性收入。

 

當(dāng)前，各方對(duì)個(gè)人出售住房所得征收所得稅20%的討論存在很多誤區(qū)，亟待厘清。

 

個(gè)人住房交易環(huán)節(jié)的資本所得稅，長(zhǎng)期而言，十分有必要，可以作為一個(gè)關(guān)鍵性的稅收調(diào)節(jié)手段來(lái)促進(jìn)社會(huì)財(cái)富公平分配、住房資源的有效利用和房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展。但政府更應(yīng)看重其調(diào)節(jié)作用，不必太看重其稅收收入本身。而且即使要把取得這部分稅收收入看做一個(gè)目標(biāo)，也是要建立在二手房交易興旺的前提下。如果二手房交易被嚴(yán)重窒息，住房存量資源固化，不僅政府沒(méi)有資本利得稅的稅收收入可言，住房市場(chǎng)還會(huì)面臨更大、更復(fù)雜的供需矛盾。

 

如果政策單獨(dú)推進(jìn)，在沒(méi)有相應(yīng)政策配合的情況下，很大可能在窒息二手房市場(chǎng)交易的同時(shí)，推高二手房?jī)r(jià)格，尤其在大城市還會(huì)迅速波及新房市場(chǎng)，帶來(lái)新房?jī)r(jià)格波動(dòng)，進(jìn)而產(chǎn)生房地產(chǎn)部門乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)的連鎖反應(yīng)。因此，必須做好相應(yīng)的對(duì)策設(shè)計(jì)，要有系列的匹配措施，才能使政策平穩(wěn)落地，不對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)造成沖擊。

 

一、征稅效應(yīng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理

 

首先，看對(duì)供給的影響。開(kāi)征資本利得稅一定使二手房供給量下降，但下降幅度不確定。征稅后，存量房潛在供應(yīng)者會(huì)因稅后投資收益率下降，放棄或推遲出售手中房產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)學(xué)上稱為“鎖定效應(yīng)”（lock-in effect）。存量房業(yè)主對(duì)稅負(fù)所帶來(lái)的收益率下降越敏感，供給下降幅度越大。

 

其次，看對(duì)需求的影響。開(kāi)征資本利得稅會(huì)使二手房需求下降，但下降幅度也是不確定的。這種需求下降基于兩個(gè)負(fù)面效應(yīng)，“資本化效應(yīng)”和“首付效應(yīng)”。

 

第一個(gè)抑制效應(yīng)來(lái)自因預(yù)期投資回報(bào)下降而帶來(lái)的需求下降效應(yīng)，經(jīng)濟(jì)學(xué)上稱為 “資本化效應(yīng)”（capitaliza－tion effect）。第二個(gè)抑制效應(yīng)是，因預(yù)期加稅后賣方要求直接到手的現(xiàn)金增加，買方需要準(zhǔn)備的現(xiàn)金也增加，相當(dāng)于提高了首付門檻，將擠出一部分流動(dòng)性資金約束購(gòu)房者的二手房需求，可稱之為 “首付效應(yīng)”（downpaymenteffect）。

 

至少在上海、北京這樣的一線城市，剛性需求很強(qiáng)，而二手房供應(yīng)的下降又很難從新房市場(chǎng)得到有效替代。因此有理由相信，資本利得稅一旦真正開(kāi)征，至少在大城市有大概率會(huì)推高二手房?jī)r(jià)格。而這些城市二手房?jī)r(jià)格上升后，會(huì)使部分剛需不得不轉(zhuǎn)去買新房，導(dǎo)致新房?jī)r(jià)格也會(huì)上漲。反過(guò)來(lái)，新房?jī)r(jià)格的上漲，又會(huì)讓二手房持有者更加抬高心理價(jià)位，更加惜售或?qū)⒍愗?fù)的轉(zhuǎn)嫁幅度增大。大城市在我國(guó)住房市場(chǎng)具有風(fēng)向標(biāo)作用，會(huì)對(duì)全國(guó)樓市產(chǎn)生連鎖傳染效應(yīng)。

 

然而，以上情況推斷還是孤立看待資本所得稅。如果把當(dāng)前政策環(huán)境結(jié)合起來(lái)系統(tǒng)看，尤其有適當(dāng)?shù)呐涮渍咻o助推動(dòng)，結(jié)果就會(huì)大不一樣。

 

二、保障政策平穩(wěn)落地的建議

 

理想的政策目標(biāo)應(yīng)該是，不僅要二手房房?jī)r(jià)不上漲或不上漲太多，最好交易量也不要下滑太大。為此筆者提出以下政策建議：

 

1、繼續(xù)加大房地產(chǎn)調(diào)控力度、強(qiáng)化房?jī)r(jià)難以再大幅上漲的市場(chǎng)預(yù)期。

 

如果供給方普遍感覺(jué)到后期政策風(fēng)險(xiǎn)增大，這時(shí)候二手房供給量就不會(huì)下降幅度太大。

 

2、恢復(fù)售房后1年內(nèi)再購(gòu)房可退回個(gè)稅的政策，避免誤傷剛需，促進(jìn)住房流轉(zhuǎn)。當(dāng)前恢復(fù)這個(gè)政策有多個(gè)好處：一、在當(dāng)前繼續(xù)堅(jiān)持限購(gòu)政策的背景下，售房再購(gòu)房基本可以確認(rèn)肯定是改善型購(gòu)房而不是投機(jī)性購(gòu)房。保護(hù)改善型購(gòu)房，體現(xiàn)對(duì)民生的保護(hù)，有利于爭(zhēng)取輿論主動(dòng)，減少政策阻力；二、鼓勵(lì)住房存量資源流動(dòng)，出售的舊房可以供新進(jìn)入住房市場(chǎng)的剛需族居住，體現(xiàn)“梯度消費(fèi)”；三、對(duì)老公房、房改房、動(dòng)遷房、保障房等政策性住房實(shí)行售房后1-2年內(nèi)再購(gòu)房可減免個(gè)稅的優(yōu)惠，有利于促進(jìn)這部分住房資源加速流動(dòng)，從而逐步實(shí)現(xiàn)這些政策住房從原始非市場(chǎng)定價(jià)轉(zhuǎn)換到市場(chǎng)定價(jià)。

 

3、對(duì)自愿將閑置存量房階段性委托政府用于租賃性保障房可給予個(gè)稅減免?？梢?guī)定，只要住房連續(xù)5年以上提交住房給公共住房保障機(jī)構(gòu)代為租賃給住房保障對(duì)象，業(yè)主將來(lái)住房出售時(shí)可根據(jù)所提供保障房 “公益貢獻(xiàn)”對(duì)該住房的應(yīng)征收益?zhèn)€稅額進(jìn)行減免。一個(gè)不太細(xì)致但相對(duì)簡(jiǎn)單的方案是，連續(xù)5年交政府/公共住房保障機(jī)構(gòu)“代租”后，可用保障機(jī)構(gòu)向業(yè)主實(shí)際支付的租金與市場(chǎng)租金的差額為“公益貢獻(xiàn)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，在合理考慮時(shí)間價(jià)值后，來(lái)等價(jià)抵扣應(yīng)征稅額，直到抵扣完為止。

 

當(dāng)然，這里有一個(gè)難點(diǎn)是，折價(jià)“代租”和損失一部分租金收益是當(dāng)前要發(fā)生的，將來(lái)可預(yù)期的抵稅卻是不確定的。如果業(yè)主由于市場(chǎng)行情不好，一直沒(méi)有出售住房，那對(duì)業(yè)主“公益貢獻(xiàn)”的補(bǔ)償，可從房產(chǎn)稅（如果屆時(shí)已經(jīng)有）或業(yè)主個(gè)人收入稅其他繳納稅收抵扣?？傊?，整體思路是類似美國(guó)LTHTC（低收入住房稅收補(bǔ)貼）政策，都是用稅收抵扣來(lái)吸引社會(huì)資金投入到保障房中。

 

政府/公共住房保障機(jī)構(gòu)，以低于市場(chǎng)成本拿到現(xiàn)成的住房再轉(zhuǎn)租給住房保障對(duì)象，中間的租金差價(jià)除了可以用來(lái)補(bǔ)貼保障對(duì)象 （當(dāng)以低于市場(chǎng)價(jià)格出租），還可以用來(lái)補(bǔ)償管理成本和營(yíng)運(yùn)成本，這樣政府對(duì)保障房所需的直接資金投入很少。當(dāng)然財(cái)政上所放棄的資本利得稅或其他稅收也是隱性投入，但比起政府/公共住房保障機(jī)構(gòu)從頭新建保障房，資金效率要高很多，而且現(xiàn)成二手房往往是成熟配套社區(qū)，社會(huì)效果也會(huì)比在郊區(qū)新建保障房小區(qū)要好很多。

 

4、對(duì)將多余住房提供給私人租賃的也實(shí)行部分減免?？梢?guī)定，如果住房對(duì)他人租賃，將來(lái)住房出售時(shí)，憑在住房部門備案和確認(rèn)過(guò)的租賃合同，相應(yīng)提高“合理扣除費(fèi)用”，如每出租一年，可按原值的5-10%（根據(jù)房屋年齡）或現(xiàn)值的1%增加“合理扣除費(fèi)用”，相當(dāng)于政府補(bǔ)貼業(yè)主因?yàn)閷?duì)外租房所帶來(lái)的住房折舊。通過(guò)鼓勵(lì)大量穩(wěn)定性租賃房的供給，將對(duì)分散住房需求壓力起到全面作用，也讓其他二手房供給者感受到競(jìng)爭(zhēng)壓力。這樣二手房供給不會(huì)出現(xiàn)大的波動(dòng)。

 

5、更大程度保護(hù)剛需，更多鼓勵(lì)自住型二手房合理流動(dòng)。合并賣方的交易環(huán)節(jié)稅收，對(duì)滿五年唯一住房轉(zhuǎn)讓時(shí)全面豁免營(yíng)業(yè)稅、契稅、印花稅等交易環(huán)節(jié)稅收和費(fèi)用。對(duì)唯一住房，即使不滿5年也可以在轉(zhuǎn)讓時(shí)，根據(jù)持有年限減免交易環(huán)節(jié)稅收。對(duì)持有年限的計(jì)算，可盡量從寬。即使對(duì)那些需要繳納資本利得稅的業(yè)主，在計(jì)算原值和裝修、貸款利息等相關(guān)費(fèi)用時(shí)，也要本著“與民讓利”的原則，盡量公平客觀?？傊诙糁谱》客稒C(jī)炒作時(shí)，要盡可能有利于加速次新房流轉(zhuǎn)，同時(shí)保護(hù)居民的合法合理財(cái)產(chǎn)性收入。

 

從社會(huì)財(cái)富和公共資源視角，調(diào)整房地產(chǎn)稅收調(diào)控政策

 

姚玲珍

 

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授，公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副院長(zhǎng)、不動(dòng)產(chǎn)研究所副所長(zhǎng)，研究方向房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)理論與政策、國(guó)民經(jīng)濟(jì)理論與政策

 

——需求變化波動(dòng)遠(yuǎn)大于供給波動(dòng)，這是我國(guó)房?jī)r(jià)變化的主要原因。

 

——必須針對(duì)購(gòu)買住房的不同目的設(shè)置稅種，對(duì)投資按投資所得征稅，對(duì)投機(jī)所得則高額課稅。

 

稅收和信貸政策歷來(lái)是國(guó)家政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的兩大手段。由于住宅業(yè)的特殊性，對(duì)住宅市場(chǎng)的調(diào)控在上述兩大手段基礎(chǔ)上，再加上“地根”的放松或收緊?？v觀過(guò)去十年，我國(guó)對(duì)住宅市場(chǎng)的調(diào)控，除“限購(gòu)”等行政性手段外，也無(wú)非是在土地、信貸和稅收三大調(diào)控政策間不斷變換。自2003年以來(lái)，既是房?jī)r(jià)、地價(jià)迅猛上漲的十年，也是房地產(chǎn)稅收成倍增長(zhǎng)的十年。展望未來(lái)，房?jī)r(jià)調(diào)控如何跳離“屢調(diào)屢漲”的怪圈，對(duì)稅收政策進(jìn)行理性定位，是當(dāng)務(wù)之急。

 

一、從理論方面看房地產(chǎn)稅收有較好的分配功能

 

房地產(chǎn)稅收是國(guó)家財(cái)政收入的可靠且較優(yōu)來(lái)源。土地稅和房屋稅作為一種財(cái)產(chǎn)稅種具有稅基穩(wěn)定、稅源廣布的優(yōu)點(diǎn)。評(píng)價(jià)一個(gè)稅種優(yōu)劣的重要指標(biāo)之一，是該稅種會(huì)否對(duì)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)產(chǎn)生扭曲。比如資本利得稅抑制投資、消費(fèi)稅則抑制消費(fèi)等。只有土地稅因自然供給固定和經(jīng)濟(jì)供給的較小彈性，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的負(fù)面影響很小。 2008年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的一項(xiàng)研究表明，從對(duì)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響角度看，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)征稅的負(fù)面影響最小，消費(fèi)稅略高、個(gè)人所得稅更高，最高的是公司所得稅。

 

在財(cái)富分配方面，均分土地財(cái)富是房地產(chǎn)稅收的典型功能。房地產(chǎn)稅收多采用累進(jìn)稅率，即占有房地產(chǎn)越多，稅率越高。每個(gè)居民應(yīng)享有的基本居住權(quán)部分可不征稅，但超過(guò)的部分則征稅。超過(guò)越多，稅收越重，因?yàn)槠湔加昧烁嗌鐣?huì)公共資源。

 

可見(jiàn)，以房地產(chǎn)作為地方稅收的主要對(duì)象是合理的，但為何我國(guó)已實(shí)施的房地產(chǎn)稅收政策未能對(duì)市場(chǎng)起到較好的調(diào)節(jié)作用？表面上原因在于房地產(chǎn)稅收結(jié)構(gòu)的不合理，根源則在于我國(guó)將住房及與之相關(guān)的土地作為純商品看待，而非社會(huì)財(cái)富和公共資源。

 

二、房地產(chǎn)稅收結(jié)構(gòu)不合理是導(dǎo)致房?jī)r(jià)越調(diào)越高的主因

 

價(jià)格是由供應(yīng)和需求關(guān)系決定的，房?jī)r(jià)也是如此。所以，穩(wěn)定住房需求是房地產(chǎn)調(diào)控的關(guān)鍵。據(jù)上海2001-2012年新建住房的供需數(shù)據(jù)顯示，2005年之后需求處于大幅震蕩中，2007年和2009兩年的需求相對(duì)2008年和2010年的變化超過(guò)40%。也就是說(shuō)，需求變化波動(dòng)遠(yuǎn)大于供給波動(dòng)，這是價(jià)格變化的主要原因。而我國(guó)現(xiàn)有的房地產(chǎn)稅收體系對(duì)需求的增加，一直在推波助瀾。

 

1、不區(qū)別消費(fèi)與投資（投機(jī)）統(tǒng)一征稅，助推投資或投機(jī)。盡管從契稅、營(yíng)業(yè)稅等方面對(duì)普通住房與非普通住房的買賣和持有期限作了一些區(qū)別，但從本質(zhì)上看，自1998年以來(lái)為了將房地產(chǎn)業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)進(jìn)行培育，我國(guó)的房地產(chǎn)稅收政策是不區(qū)別消費(fèi)與投資或投機(jī)行為的。而正是這種投資或投機(jī)性的巨大購(gòu)房需求，助推了房?jī)r(jià)的一路“高歌猛漲”。

 

2、開(kāi)發(fā)、交易環(huán)節(jié)重稅，持有環(huán)節(jié)零稅，促使非理性購(gòu)房。過(guò)去十年，我國(guó)主要注重征收住房開(kāi)發(fā)和流轉(zhuǎn)過(guò)程中的各項(xiàng)稅收，而持有過(guò)程的稅收（即房產(chǎn)稅）發(fā)展較慢，直到兩年前才有滬版和渝版房產(chǎn)稅試點(diǎn)。這種開(kāi)發(fā)和交易環(huán)節(jié)重稅、持有環(huán)節(jié)零稅的稅收體系，使購(gòu)房者只關(guān)注購(gòu)買成本而忽視持有成本，既使需求者非理性購(gòu)房，也使持有者將房屋寧愿空關(guān)也不出租。從其他國(guó)家實(shí)踐看，持有稅可以抑制住房投資和過(guò)度住房消費(fèi)，對(duì)住房需求的長(zhǎng)期穩(wěn)定起關(guān)鍵作用。

 

3、不區(qū)別合理消費(fèi)與過(guò)度消費(fèi)，倡導(dǎo)不合理消費(fèi)。除持有環(huán)節(jié)的零稅負(fù)外，對(duì)于小戶型和大戶型住房的購(gòu)買，只在契稅的繳納上有所區(qū)別。對(duì)于購(gòu)買大戶型和高價(jià)位住房，并沒(méi)有征收特別消費(fèi)稅或資源占用稅，這實(shí)際上是對(duì)奢侈消費(fèi)的一種鼓勵(lì)。

 

三、從公共資源和社會(huì)財(cái)富看如何重新定位房地產(chǎn)稅收體系

 

1、從公共資源和社會(huì)財(cái)富角度定位房地產(chǎn)稅收。土地是不可再生資源；住宅一經(jīng)建造，也將長(zhǎng)久存在。因此，必須轉(zhuǎn)變只將住宅作為商品的觀念，徹底改變從純經(jīng)濟(jì)角度看房地產(chǎn)，即必須將“房和地”看作是公共資源和社會(huì)財(cái)富。如此才能科學(xué)地設(shè)計(jì)房地產(chǎn)稅收制度，比如占用量多、占用時(shí)間長(zhǎng)，就必須多繳稅。住宅業(yè)從1998年開(kāi)始作為支柱產(chǎn)業(yè)為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，但十五年后的今天，這種定位必須加以改變。

 

2、理清結(jié)構(gòu)，歸并稅種，增強(qiáng)差異性，提高針對(duì)性。與其他國(guó)家相比，我國(guó)房地產(chǎn)的總稅負(fù)并不低，且稅種多、重復(fù)征收現(xiàn)象較普遍。所以，必須梳理房地產(chǎn)資金運(yùn)動(dòng)各環(huán)節(jié)的稅種，清費(fèi)正稅，歸并稅種。比如個(gè)人售房所得可征所得稅，但營(yíng)業(yè)稅必須取消。同時(shí)，降低房產(chǎn)流轉(zhuǎn)稅，鼓勵(lì)城市住房置換。城市中，家庭成員的工作、學(xué)習(xí)地調(diào)整較頻繁，住房位置決定人們出行距離，如果能跟隨工作、學(xué)習(xí)地更換住房，可節(jié)約出行時(shí)間和成本，緩解交通擁堵現(xiàn)象和環(huán)境污染。這可能成為“幸福中國(guó)”建設(shè)的途徑之一。當(dāng)然，市場(chǎng)過(guò)熱時(shí)期針對(duì)投機(jī)行為征收懲罰性流轉(zhuǎn)稅，也是調(diào)控市場(chǎng)的有效手段。

 

此外，還要區(qū)別消費(fèi)與投資或投機(jī)性需求，科學(xué)設(shè)置稅種或稅率。如果把住宅業(yè)作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)看待，住宅就是商品。商品既能消費(fèi)，也能進(jìn)行投資。這也是我國(guó)十多年來(lái)房?jī)r(jià)越調(diào)越高的根源所在。所以，必須針對(duì)購(gòu)買住房的不同目的設(shè)置稅種，對(duì)投資按投資所得征稅，對(duì)投機(jī)所得則高額課稅。

 

再則，需界定基本消費(fèi)與非基本消費(fèi)，正確設(shè)計(jì)稅種。鼓勵(lì)基本消費(fèi)，倡導(dǎo)合理消費(fèi)。對(duì)享受型消費(fèi)、奢侈性消費(fèi)，開(kāi)征特別消費(fèi)稅或資源占用稅，或者提高房產(chǎn)稅稅率。當(dāng)然，從世界住房實(shí)踐看，合理居住需求的定義在不同地區(qū)是有差異的。

 

還有一點(diǎn)，就是目前滬版和渝版房產(chǎn)稅的試點(diǎn)方案中，稅基的計(jì)算基礎(chǔ)都是上一年度的均價(jià)。而這“均價(jià)”中，土地價(jià)格一般都在50%左右。所以，如果房產(chǎn)稅要推廣，建議以剔除土地價(jià)格后的房產(chǎn)評(píng)估價(jià)作為稅基。