隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，與住房相關(guān)的各種矛盾和問題日益凸顯，住房問題成為標(biāo)志性的重大民生問題。解決住房問題，迫切需要推進(jìn)住房理論研究的不斷深化、住房制度設(shè)計(jì)的持續(xù)改進(jìn)、住房保障路徑的開拓創(chuàng)新。

 

國際視域中的住房保障問題

 

住房問題是世界性難題。在一些發(fā)展中國家，住房矛盾突出表現(xiàn)為觸目驚心的城市“貧民窟”等城市病。聯(lián)合國人居署報(bào)告顯示，2010年世界貧民窟人口達(dá)8.276億人，約占全球城市人口的1/4。在發(fā)達(dá)國家，對住房保障制度的探索已有上百年歷史。1919年，英國頒布了《住房和城鎮(zhèn)規(guī)劃法》，規(guī)定居民住房問題為公共事務(wù)，政府對此履行義務(wù)。1937年，美國第一部住房法案《瓦格納住房法》出臺，之后其住房制度經(jīng)歷了政府建設(shè)公共住房、政府補(bǔ)貼住房建設(shè)、實(shí)行房租補(bǔ)貼等發(fā)展階段。但發(fā)達(dá)國家遇到了另外的住房難題，由住房體制缺陷、過度投機(jī)等引發(fā)危機(jī)的案例屢見不鮮。比如，2007年美國爆發(fā)的次貸危機(jī)，直接引發(fā)了蔓延至今的國際金融危機(jī)。

 

總結(jié)世界各國住房保障的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，可以得出以下結(jié)論：第一，住房保障制度設(shè)計(jì)不斷完善，一般經(jīng)歷了以“補(bǔ)磚頭”的實(shí)物保障為主逐步轉(zhuǎn)為以“補(bǔ)人頭”的房租補(bǔ)貼為主的過程。第二，政府對住房市場的干預(yù)要適時(shí)適度，應(yīng)在發(fā)揮市場機(jī)制作用的基礎(chǔ)上構(gòu)建靈活的住房保障機(jī)制：一手以稅收工具為主調(diào)控房地產(chǎn)市場；一手以補(bǔ)貼工具為主解決窮人“居者有其屋”的問題。第三，住房需求具有多樣性，公民居住權(quán)的保障方式要多元化，保障水平要有層次性。第四，應(yīng)提早預(yù)防形成“貧民窟”，否則就會給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來巨大危害，治理的難度更大、成本更高。

 

我國住房保障制度的探索歷程

 

新中國成立后，住房保障制度的探索歷程大體可以劃分為四個(gè)階段。

 

實(shí)物分配階段。從1949年新中國成立到1998年，我國實(shí)行的是福利分房制度，職工住房由國家和單位負(fù)責(zé)建設(shè)分配。這一保障模式否定了住房的商品屬性，加之“高積累、低消費(fèi)”及“先生產(chǎn)、后生活”思想的影響，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展和住房保障體系建設(shè)嚴(yán)重滯后。1977年，全國城市人均居住面積僅3.6平方米。雖然上世紀(jì)90年代初啟動了城市住房制度改革試點(diǎn)，但沒有從根本上打破住房實(shí)物分配體制，住房供給短缺問題突出。

 

市場化改革探索階段。以1998年7月《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》為標(biāo)志，我國住房分配貨幣化、房地產(chǎn)市場化改革正式啟動。改革調(diào)動了市場主體投資建設(shè)商品房的積極性，培育了房地產(chǎn)市場，增強(qiáng)了住房供給能力，城鎮(zhèn)居民人均住房面積從1998年的18.7平方米提高到2006年的27.1平方米。但這一階段住房保障制度建設(shè)跟進(jìn)不夠，政府的住房保障職能沒有充分發(fā)揮。

 

全面構(gòu)建住房保障制度體系階段。2007年，國務(wù)院明確將保障性住房納入政府公共服務(wù)職責(zé)范圍，要求加快建立健全以廉租房制度為重點(diǎn)、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系，保障性住房建設(shè)進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。

 

保障房建設(shè)跨越式發(fā)展階段。“十二五”規(guī)劃提出新建3600萬套保障房，目標(biāo)是覆蓋約20%的城鎮(zhèn)居民家庭，覆蓋范圍之廣、投入力度之大、建設(shè)速度之快前所未有。2012年國家財(cái)政用于保障性住房的資金達(dá)到3800多億元，比2007年增長近38倍。目前，我國初步建立起包括廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品住房、各類棚戶區(qū)改造以及農(nóng)村危房改造、游牧民定居工程的7大類、11個(gè)品種的保障性住房體系。

 

住房保障中國模式的特點(diǎn)和成效

 

我國對住房保障制度的探索和創(chuàng)新，抓住了幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

 

重點(diǎn)解決城鄉(xiāng)低收入群體住房問題，保障其基本住房需求。在城鎮(zhèn)重點(diǎn)發(fā)展廉租住房和公共租賃住房，解決中等偏下收入群體的住房困難；在農(nóng)村重點(diǎn)推進(jìn)危房改造，并向低保困難戶傾斜。

 

大力推進(jìn)“棚戶區(qū)”改造，防止出現(xiàn)“貧民窟”。2005年，遼寧省率先大規(guī)模推進(jìn)煤礦棚戶區(qū)連片改造。2010年，全國開始推進(jìn)城市棚戶區(qū)改造、國有工礦棚戶區(qū)改造以及林區(qū)、墾區(qū)、煤區(qū)棚戶區(qū)改造。目前，已有1200萬戶、4000多萬棚戶區(qū)居民的住房條件得到徹底改善。

 

著力解決農(nóng)民工的住房問題。2007年，國務(wù)院將農(nóng)民工住房納入住房保障范圍，明確要求多渠道改善農(nóng)民工居住條件。2011年，又明確將有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務(wù)工人員納入公共租賃住房供應(yīng)范圍，加快解決農(nóng)民工在城市的居住問題。

 

住房制度設(shè)計(jì)兼顧政府保障與市場發(fā)育。在住房市場化改革的基礎(chǔ)上構(gòu)建保障房政策體系，充分體現(xiàn)了住房的多重屬性。此次國際金融危機(jī)爆發(fā)以來，我國大規(guī)模推進(jìn)保障性住房建設(shè)，為擴(kuò)大內(nèi)需、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升做出了貢獻(xiàn)。

 

我國住房制度及保障體系快速構(gòu)建，取得了舉世矚目的成就。一是城鄉(xiāng)居民居住條件迅速改善。2012年城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積達(dá)到32.9平方米。二是住房供需矛盾得到緩解。保障性住房建設(shè)的加速，增加了住房供給，改善了市場預(yù)期，在一定程度上遏制了投資、投機(jī)行為。三是保障房建設(shè)大規(guī)模推進(jìn)，拉動了投資和消費(fèi)，有利于我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

 

繼續(xù)推進(jìn)住房保障制度建設(shè)

 

當(dāng)前，我國住房保障制度建設(shè)依然面臨嚴(yán)峻形勢，存在一些亟待解決的問題。首先，住房購買消費(fèi)與租賃消費(fèi)的比例嚴(yán)重失調(diào)。住房自有率美國為60%，德國為40%，我國則高達(dá)85%，而且購房者呈年輕化態(tài)勢。以住房購買消費(fèi)為主，不僅助長房價(jià)畸高，而且影響保障房體系良性發(fā)展。其次，住房保障方式相對單一，主要以實(shí)物建房為主。第三，住房保障品種較多，目前共有7大類、11個(gè)品種。第四，住房保障法律體系不健全，住房保障運(yùn)行體制亟待完善。當(dāng)前尤其應(yīng)加快構(gòu)建公平分配、有效運(yùn)營、有序退出等制度。

 

黨的十八大報(bào)告明確提出，“建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度”。完善住房保障制度，應(yīng)注重以下幾個(gè)方面：

 

進(jìn)一步加強(qiáng)住房保障制度的頂層設(shè)計(jì)。進(jìn)一步明確政府與市場的邊界，科學(xué)界定政府住房保障范圍；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，對保障性住房建設(shè)出臺適當(dāng)?shù)膬A斜和優(yōu)惠政策，確保建設(shè)用地需要；借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，探索建立住房合作社等多渠道、多形式住房供應(yīng)模式，在開發(fā)環(huán)節(jié)引入競爭機(jī)制，打破只能從開發(fā)商手中購房的格局，實(shí)現(xiàn)商品住房與保障住房良性互動、健康發(fā)展。

 

進(jìn)一步完善住房保障政策體系。目前我國保障房品類繁多，長此以往，會增加操作成本，也會損害政策效率。應(yīng)以公共租賃住房為主逐步簡化保障房品種，將帶有產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)商品房逐步推向市場，厘清居住權(quán)與產(chǎn)權(quán)、投資權(quán)的關(guān)系；將廉租房與公共租賃住房并軌管理，統(tǒng)一為公共租賃住房，對不同收入水平的保障對象實(shí)行差異租金。

 

積極推進(jìn)保障房供應(yīng)及管理的多元化。因地制宜實(shí)施住房保障，對一線城市應(yīng)采取配建等方式，增強(qiáng)實(shí)物住房保障能力，以“補(bǔ)磚頭”為主；對二、三線城市，由于住房供應(yīng)較充足，應(yīng)以“補(bǔ)人頭”為主。政府通過注入資本金、投資補(bǔ)助、貸款貼息、鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)行債券等措施，引導(dǎo)更多社會力量參與保障房的投資建設(shè)和運(yùn)營管理。最終形成“市場建房、政府補(bǔ)貼、居民租房、社會管理”的住房保障模式。

 

加快住房保障法制化建設(shè)步伐。將住房保障納入法制化管理軌道，為住房保障長期穩(wěn)定健康發(fā)展提供法律保障。

 

(作者為財(cái)政部副部長)