高樓林立的陸家嘴等地譜寫著上海的繁華，但距離繁華不遠(yuǎn)，上海仍然分布著眾多危棚簡(jiǎn)屋，住在那里的人們，期盼著走出逼仄的空間。

今年上海市舊區(qū)改造目標(biāo)是拆除二級(jí)舊里以下房屋70萬平方米，目前時(shí)間已經(jīng)過半，上半年僅拆除18.7萬平方米，占全年計(jì)劃的26.7%，進(jìn)度與完成目標(biāo)任務(wù)差距較大。

7月27日，上海市十四屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議市政府“關(guān)于本市舊區(qū)改造情況的報(bào)告”（下稱“舊改報(bào)告”）。“剩余的舊改地塊大多為骨頭地塊，推進(jìn)難度越來越大，改造成本越來越高，居民訴求越來越多。”上海市建交委主任湯志平在舊改報(bào)告中說。

“啃骨頭”也讓上海舊改的目標(biāo)完成出現(xiàn)延遲。按照規(guī)劃，上海“十一五”期間將完成中心城區(qū)400萬平方米成片二級(jí)舊里以下房屋的改造任務(wù)，但最終完成了343萬平方米。“十二五”上海要完成350萬平方米二級(jí)舊里以下房屋改造。

越來越困難的舊改

1992年上海開始提出“到本世紀(jì)末完成市區(qū)365萬平方米危棚簡(jiǎn)屋改造”，拉開了大規(guī)模舊改的序幕。彼時(shí)，上海市民居住矛盾突出，數(shù)十萬家庭人均居住面積低于4平方米，其中3萬多戶家庭人均居住面積不足2.5平方米。

截至2012年底，上海中心城區(qū)尚有成片二級(jí)舊里以下房屋540萬平方米，零星二級(jí)舊里以下房屋80多萬平方米，郊區(qū)城鎮(zhèn)有700多萬平方米的棚戶簡(jiǎn)屋和城中村。

毋庸置疑，影響舊改推進(jìn)的首要問題就是資金。據(jù)估算，“十二五”期間，上海要拆除二級(jí)舊里以下房屋350萬平方米，需投入資金4500億~5000億元，平均每年投入約1000億元。

來自上海市人大城建環(huán)保委的“關(guān)于本市舊區(qū)改造專項(xiàng)工作監(jiān)督調(diào)研報(bào)告”（下稱“調(diào)研報(bào)告”）稱，2013年~2015年，上海舊改需要投入資金2180余億元。

今年4月~5月，上海市人大組成調(diào)研組分別赴黃浦、虹口、楊浦、閘北、普陀、浦東、金山等區(qū)調(diào)研，實(shí)地了解部分舊改地塊的進(jìn)展情況和遇到的新情況、新問題，聽取各方面的意見和建議，最終完成調(diào)研報(bào)告。

調(diào)研報(bào)告稱，雖然市級(jí)舊區(qū)改造專項(xiàng)基金加大了對(duì)重點(diǎn)區(qū)的資金支持力度，但要完成“十二五”確定的舊區(qū)改造任務(wù)，仍存在較大的資金缺口，各區(qū)普遍表示壓力重重。一些舊改任務(wù)重的區(qū)，每年要安排30億左右的資金用于貸款的還本付息，有的區(qū)政府債務(wù)率已超過112%。

湯志平在舊改報(bào)告中也表示，經(jīng)過大規(guī)模城市建設(shè)和改造，上海各區(qū)都進(jìn)入了償債高峰，特別是楊浦、虹口、閘北、普陀、黃浦等重點(diǎn)區(qū)，自籌資金壓力大。

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》出臺(tái)后，舊改地塊必須在房屋征收工作完成后以凈地實(shí)施出讓，政府無法先取得出讓金再用于征收和補(bǔ)償，而是先要拿出30%左右的自有資金方能啟動(dòng)舊改項(xiàng)目，同時(shí)，動(dòng)遷安置房源也需要政府先行墊資。

今年早些時(shí)候，上海一中心城區(qū)時(shí)任區(qū)長曾告訴《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者，雖然該區(qū)不是舊改任務(wù)較重的區(qū)域，但是壓力依然很大。“壓力不在數(shù)量，而是難度系數(shù)，成片的地塊都做完了，現(xiàn)在只剩下邊角料。”因?yàn)榈貕K面積有限，只能變成綠化或文化設(shè)施等，就需要政府大量投入。該區(qū)一塊400平方米的舊改地塊，甚至開出了1.5億元?jiǎng)舆w費(fèi)。

伴隨著地價(jià)、房價(jià)、物價(jià)上漲帶來的剛性增長，近年來上海舊改安置成本逐年走高。2012年，上海市新建商品住宅平均銷售價(jià)格13870元/平方米。剔除共有產(chǎn)權(quán)住房和動(dòng)遷安置住房等保障性住房后，內(nèi)環(huán)線以內(nèi)的市場(chǎng)化新建商品住宅平均銷售價(jià)格為55518元/平方米，內(nèi)外環(huán)線之間為29281元/平方米，外環(huán)線以外為16541元/平方米。

迅猛發(fā)展的房地產(chǎn)市場(chǎng)，以及隨之而來的數(shù)度調(diào)控，也使得舊改中的“變數(shù)”增加。比如，今年新國五條要求，二手房交易中的個(gè)人所得稅將會(huì)按照個(gè)人所得的20%征收。此政策之后，一些拆遷戶就“反悔”了。而在房屋征收速度放慢的同時(shí)，資金的壓力變得更大。

調(diào)研報(bào)告稱，安置成本難以控制的主要原因還包括：各區(qū)掌握的獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)各有不同，有的地塊為追求簽約率，隨意增設(shè)獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目，提高獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)；區(qū)與區(qū)之間，不同地塊之間往往會(huì)參照已經(jīng)操作過的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果互相攀比；有的區(qū)在地塊大部分協(xié)議生效后，急于求成，對(duì)剩余15%或者少數(shù)戶采取“放”的方式，導(dǎo)致部分先簽約居民“倒反水”等。

在成本不斷攀升的情況下，如何合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如何更透明更公開，成為房屋征收中的難題。

融資渠道待拓寬

舊改資金來源較為狹窄，除了市區(qū)兩級(jí)政府的財(cái)政投入外，主要依賴銀行貸款。

上海此前也多渠道努力拓寬資金來源，2009年就出臺(tái)了政策鼓勵(lì)社會(huì)資金參與舊區(qū)改造，并積極探索有品牌、有實(shí)力有經(jīng)驗(yàn)的大企業(yè)參與舊改的途徑。調(diào)研報(bào)告稱，由于國土管理政策的限制、舊區(qū)改造模式相對(duì)單一等，在實(shí)際操作中，實(shí)施征收政策后社會(huì)資金參與舊區(qū)改造缺乏有效機(jī)制。

為緩解區(qū)縣壓力，上海自2010年開始設(shè)立舊改專項(xiàng)基金，對(duì)虹口、閘北、楊浦、黃浦、普陀等舊改任務(wù)較重的5個(gè)區(qū)以財(cái)力支持和政策傾斜，按市、區(qū)投入資金比例6∶4（黃浦區(qū)為5∶5）的合作方式共同推進(jìn)。2010年~2012年，上海市級(jí)舊改資金共籌集297.75億元，支出283.15億元。

2013年上海市地方政府債券發(fā)行規(guī)模112億元，其中轉(zhuǎn)貸有關(guān)區(qū)政府使用90億元。轉(zhuǎn)貸資金主要用于舊區(qū)改造。

此外，上海還試點(diǎn)利用公積金結(jié)余資金貸款支持保障房（包括舊改就近安置房）建設(shè)，2011年~2012年共提供123億元貸款；2012年底，上海還獲得國家開發(fā)銀行上海市分行支持，今后3年將獲得不低于1000億元規(guī)模的貸款用于舊改。

湯志平在舊改報(bào)告中說，還將在上海市城投公司、久事公司土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄沒有解決的情況下，抓緊研究其參與舊改的方式，盡快啟動(dòng)今年承擔(dān)的工作任務(wù)。

湯志平還稱，將用好銀行支持舊改的貸款政策，項(xiàng)目資本金由30%調(diào)整到20%，并打通舊改項(xiàng)目與銀行貸款對(duì)接的渠道。同時(shí)抓緊推進(jìn)保險(xiǎn)資金參與舊改試點(diǎn)工作，繼續(xù)研究引進(jìn)社會(huì)資金參與方式，緩解政府資金壓力。

毛地出讓

上海舊改中，另一個(gè)需要重點(diǎn)解決的問題，是“毛地出讓”。

上世紀(jì)90年代，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的興起，也為了解決舊改中的資金問題，“365”危棚簡(jiǎn)屋和“十五”新一輪舊區(qū)改造主要采用了“毛地出讓”的方式：政府按土地現(xiàn)狀出讓，開發(fā)商承擔(dān)拆遷補(bǔ)償安置費(fèi)用，其動(dòng)力則是土地的級(jí)差地租收益。

上海市普陀區(qū)潘家灣、潭子灣和王家住宅地區(qū)是歷史遺留下來的上海市區(qū)最大最集中的危棚簡(jiǎn)屋集中區(qū)，當(dāng)年就以“毛地出讓”的方式完成舊改，成為目前的“中遠(yuǎn)兩灣城 (論壇)”。

為了吸引開發(fā)商參與，政府往往采取減免或緩交土地出讓金、實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策。比如，“365”危棚簡(jiǎn)屋改造實(shí)行減免土地出讓金政策，新一輪舊區(qū)改造中也實(shí)行了土地出讓金為零的政策。直到2004年8月，隨著土地出讓制度的改革，該項(xiàng)政策取消。

“毛地出讓”雖然加快了舊改的進(jìn)程，但也出現(xiàn)了一些遺留問題。調(diào)研報(bào)告稱，前些年舊改中遺留的“毛地出讓”地塊約123塊，地塊內(nèi)居民約9萬戶，一些地塊出讓時(shí)間較早，由于資金、收益、市場(chǎng)預(yù)期等諸多原因，開發(fā)商未能完成動(dòng)遷。

6月3日，香港瑞安房地產(chǎn)有限公司主席羅康瑞在與時(shí)任虹口區(qū)區(qū)委書記孫建平會(huì)見時(shí)表示，不管困難多大，瑞安都會(huì)堅(jiān)持完成目前在上海參與的舊城改造項(xiàng)目，“雖然一直做得很辛苦，但沒有想過要退出”。瑞安當(dāng)年亦是用“毛地出讓”的方式啟動(dòng)虹鎮(zhèn)老街舊改項(xiàng)目，迄今已16年。羅康瑞稱，不同于普通地產(chǎn)項(xiàng)目，曠日持久的舊改項(xiàng)目讓瑞安的資金鏈承受了嚴(yán)峻考驗(yàn)。目前，瑞安在虹鎮(zhèn)老街幾個(gè)地塊投入的資金已超過100億元。

湯志平在舊改報(bào)告中說，今后，上海將做好“一地一策”，加快舊改“毛地出讓”地塊處置。對(duì)改造資金可以平衡的地塊，督促開發(fā)企業(yè)盡早改造；開發(fā)企業(yè)實(shí)力不夠，由企業(yè)或政府牽線“搭橋”，引進(jìn)有實(shí)力、有意愿的大企業(yè)接盤；對(duì)繼續(xù)拖延的開發(fā)企業(yè)，啟動(dòng)解除土地使用權(quán)出讓合同程序，收回土地使用權(quán)后由政府實(shí)施改造。