城鎮(zhèn)化搭乘高鐵班車(chē)

特許中鐵總以地養(yǎng)路

醞釀了一年之久的鐵路以地養(yǎng)路，再次獲得高層的支持。

7月29日，國(guó)務(wù)院辦公廳正式發(fā)布《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)提出，支持鐵路建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化相結(jié)合，盤(pán)活存量鐵路用地 相關(guān)公司股票走勢(shì)與綜合開(kāi)發(fā)新老站場(chǎng)用地相結(jié)合。

在業(yè)內(nèi)專(zhuān)家看來(lái)，《意見(jiàn)》在土地開(kāi)發(fā)上給了鐵總很多便利和權(quán)力，這將進(jìn)一步提高鐵路建設(shè)籌資能力，推動(dòng)鐵路建設(shè)順利進(jìn)行，同時(shí)也等于賦予了鐵總“地產(chǎn)商”的新身份，為負(fù)債累累的鐵總帶來(lái)一根救命稻草。

“這是在國(guó)家總的土地政策尚未調(diào)整到位的情況下，特許中鐵總使用所有原鐵路生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性劃撥土地進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)。”北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授榮朝和分析。

不過(guò)有專(zhuān)家指出，開(kāi)發(fā)鐵路土地資源需不同部門(mén)間協(xié)調(diào)規(guī)劃，政策的操作細(xì)節(jié)需待頂層設(shè)計(jì)進(jìn)一步明確后方可實(shí)施。

政策助力

這并不是第一次提出以地養(yǎng)路的概念。據(jù)鐵科院一位不愿具名的專(zhuān)家介紹，此次發(fā)布的《意見(jiàn)》，更多的是對(duì)此前“以地養(yǎng)路”的細(xì)化。

此次《意見(jiàn)》提出，支持鐵路建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化相結(jié)合，盤(pán)活存量鐵路用地與綜合開(kāi)發(fā)新老站場(chǎng)用地相結(jié)合。科學(xué)編制既有鐵路站場(chǎng)及周邊地區(qū)改建規(guī)劃，給予既有鐵路站場(chǎng)綜合開(kāi)發(fā)用地政策支持，促進(jìn)鐵路運(yùn)輸企業(yè)盤(pán)活各類(lèi)現(xiàn)有土地資源。并支持鐵路運(yùn)輸企業(yè)利用自有土地、平等協(xié)商收購(gòu)相鄰?fù)恋亍⒁婪ㄈ〉谜?yīng)土地或與其他市場(chǎng)主體合作，對(duì)既有鐵路站場(chǎng)地區(qū)進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)等等。

“原本鐵路部門(mén)可使用的土地并不多，尤其是較成熟的火車(chē)站周?chē)?，包括站前廣場(chǎng)等全是地方政府的土地，可供開(kāi)發(fā)使用的基本只有站場(chǎng)和車(chē)站本身，如果擴(kuò)展地下空間，則涉及到大量投入，對(duì)鐵路部門(mén)來(lái)說(shuō)資金壓力會(huì)很大。”上述鐵科院專(zhuān)家表示。

按照傳統(tǒng)的鐵路開(kāi)發(fā)模式，鐵路用地都是通過(guò)劃撥形式獲取，中鐵總按照基準(zhǔn)價(jià)向地方政府支付土地款。而未來(lái)地方政府要想與中鐵總合作建設(shè)鐵路，除了提供鐵路必需的建設(shè)用地外，還需要為鐵路建設(shè)和運(yùn)維付出成本，這部分成本可以通過(guò)出讓部分商住土地交給中鐵總的方式解決。

國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智近日表示，對(duì)軌道交通站場(chǎng)上蓋、附近的土地進(jìn)行綜合一體開(kāi)發(fā)，能形成綜合開(kāi)發(fā)新型城鎮(zhèn)的格局，國(guó)土資源部會(huì)給予大力支持。

“相當(dāng)于國(guó)土部門(mén)給了地方政府和中鐵總一個(gè)協(xié)議出讓的口子。”中國(guó)工程院院士王夢(mèng)恕說(shuō)。一位國(guó)土資源部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，原來(lái)鐵路建設(shè)都交給當(dāng)?shù)厥姓@個(gè)模式是雙輸?shù)?，一邊修不了鐵路，一邊的土地也不能增值。

規(guī)劃先行

盡管關(guān)系著鐵總的“錢(qián)袋子”，但在“以地養(yǎng)路”方面，地方政府遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在鐵路部門(mén)之前。

廣東擁有國(guó)土部“先行先試”權(quán)，在實(shí)施過(guò)程中，將每個(gè)車(chē)站的土地范圍分為兩部分，以車(chē)站范圍為半徑800米的中心劃圈，在這個(gè)范圍內(nèi)再以紅線分出內(nèi)外，紅線內(nèi)交給鐵路公司，除了交通用地外，鐵路公司也可以做其他土地開(kāi)發(fā)。而紅線外的土地仍然屬于當(dāng)?shù)卣?，由?dāng)?shù)卣M(jìn)行招拍掛，但土地收益必須用于軌道交通建設(shè)。

湖北省也已經(jīng)出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)武漢城市圈城際鐵路沿線土地綜合開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》，按照一站一城模式，規(guī)劃了35個(gè)小城鎮(zhèn)，預(yù)設(shè)通過(guò)沿線城鎮(zhèn)土地開(kāi)發(fā)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時(shí)，也彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)虧損。

此外，福建、江西、安徽等省份也明確提出要開(kāi)啟以地養(yǎng)路的融資模式，即通過(guò)鐵路沿線土地開(kāi)發(fā)來(lái)彌補(bǔ)鐵路建設(shè)資金短缺。

而鐵路部門(mén)也不甘落后。

今年2月，公開(kāi)對(duì)外招標(biāo)的中國(guó)鐵路總公司土地評(píng)估和土地授權(quán)經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)處置項(xiàng)目評(píng)估機(jī)構(gòu)選聘正式開(kāi)標(biāo)，標(biāo)志著中國(guó)鐵路總公司開(kāi)始啟動(dòng)土地開(kāi)發(fā)。

昆明鐵路局已編制了《昆明鐵路局既有土地綜合開(kāi)發(fā)利用三年規(guī)劃(草案)》，對(duì)路局既有土地綜合開(kāi)發(fā)利用三年規(guī)劃及2014年度計(jì)劃實(shí)施項(xiàng)目實(shí)行了滾動(dòng)調(diào)整修編工作。

此外，今年年初，國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)了哈爾濱至佳木斯鐵路可行性研究報(bào)告、青島至連云港鐵路可行性研究報(bào)告、杭州至黃山鐵路可行性研究報(bào)告、哈爾濱至牡丹江鐵路客運(yùn)專(zhuān)線項(xiàng)目建議書(shū)，對(duì)這四個(gè)項(xiàng)目都要求它們結(jié)合沿線城市總體規(guī)劃，推進(jìn)鐵路客站及周邊用地一體規(guī)劃和綜合開(kāi)發(fā)。

“很顯然，僅靠鐵路運(yùn)輸一項(xiàng)無(wú)法彌補(bǔ)大量的負(fù)債和資金缺口，中鐵總必須培養(yǎng)另外的資金來(lái)源，而國(guó)務(wù)院在此時(shí)出臺(tái)《意見(jiàn)》支持鐵路沿線土地開(kāi)發(fā)，是為中鐵總帶來(lái)一根救命稻草。”鐵路專(zhuān)家、同濟(jì)大學(xué)教授孫章表示。

來(lái)自原鐵道部的數(shù)據(jù)顯示，2013年1月，18個(gè)鐵路局合計(jì)客運(yùn)車(chē)站共2117個(gè)。“隨著鐵路的發(fā)展，未來(lái)新的車(chē)站會(huì)越來(lái)越多，且這些土地可以地上地下立體開(kāi)發(fā)，可以建商品房、購(gòu)物中心和寫(xiě)字樓等等，可開(kāi)發(fā)利用范圍和領(lǐng)域?qū)⒎浅V。”孫章表示。

宏源證券分析認(rèn)為，鐵路沿線土地開(kāi)發(fā)只是一小部分，鐵路廢棄和利用率不高站段才是主要土地“蓄水池”。此外，鐵路土地改革只解決增量問(wèn)題。增量問(wèn)題在投融資改革以內(nèi)，但是系統(tǒng)的歷史存量土地問(wèn)題更大，存量土地問(wèn)題解決才能為鐵路經(jīng)營(yíng)改革鋪路。

難題依舊

早在去年7月24日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究部署鐵路投融資體制改革最給力的“三板斧”——“設(shè)立鐵路發(fā)展基金”、“創(chuàng)新鐵路債券”、“盤(pán)活鐵路用地資源”。其中，鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)一直被寄予厚望。

而盤(pán)活鐵路建設(shè)用地，無(wú)論是將其與住宅地產(chǎn)、商業(yè)地產(chǎn)，還是物流工業(yè)地產(chǎn)相結(jié)合，都對(duì)社會(huì)資本有巨大吸引力。

鐵路土地資源的利用率差已成共識(shí)，如北京南站就被許多專(zhuān)業(yè)人士認(rèn)為至少閑置了價(jià)值400億－700億元的可開(kāi)發(fā)資源。

但是，能否以地養(yǎng)路破解鐵路建設(shè)融資瓶頸，卻存在疑問(wèn)。

盡管企業(yè)和地方政府對(duì)鐵路土地開(kāi)發(fā)顯示出積極信號(hào)，但其中涉及的相關(guān)配套政策仍有待出臺(tái)。

事實(shí)上，今年5月，國(guó)土資源部官方網(wǎng)站轉(zhuǎn)載了 《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》的一篇名為《“以地養(yǎng)路”正當(dāng)性存疑》的文章。文章稱(chēng)，以土地捆綁來(lái)吸引投資，既破壞了土地市場(chǎng)的公平性，與最近國(guó)土資源部提出的縮小征地范圍要求相違背，也為各種政商腐敗提供了可能。而這種以地養(yǎng)路還有一個(gè)致命的弱點(diǎn)，鐵道部拿不出錢(qián)的時(shí)候，恰恰也是整個(gè)經(jīng)濟(jì)陷入低迷的時(shí)候，連純粹的房地產(chǎn)用地都沒(méi)人搶?zhuān)壛髓F路投資的土地能否起到輸血作用，還有待觀察。

“地方政府喜歡修鐵路，因?yàn)橹灰ㄆ饌€(gè)火車(chē)站，周邊商場(chǎng)、飯店、小區(qū)就慢慢全建起來(lái)了，地方政府不管是賣(mài)地收入還是稅收，都會(huì)有很大的提升。但對(duì)鐵路部門(mén)來(lái)說(shuō)，實(shí)際上并沒(méi)有任何好處，火車(chē)站建在哪里都一樣。但要是鐵路部門(mén)也能夠建商場(chǎng)或者賣(mài)地，那么地方政府可能就會(huì)覺(jué)得破壞了他們?cè)械囊?guī)劃，就會(huì)產(chǎn)生一定的爭(zhēng)利問(wèn)題。”一位高鐵站站長(zhǎng)告訴記者。

有專(zhuān)家認(rèn)為，該《意見(jiàn)》等于是中央向地方政府國(guó)土部門(mén)施壓，要求他們必須支持鐵路站場(chǎng)土地綜合開(kāi)發(fā)利用，但實(shí)際上，這一問(wèn)題到了地方會(huì)非常復(fù)雜，土地的管理歸國(guó)土部門(mén)管，城市建設(shè)歸建設(shè)部門(mén)管，建設(shè)部門(mén)和規(guī)劃部門(mén)對(duì)城市有一個(gè)整體規(guī)劃，城市規(guī)劃若不調(diào)整的話，火車(chē)站附近要進(jìn)行高密度的開(kāi)發(fā)很難。由于出讓土地和修改規(guī)劃很可能影響地方利益，所以地方政府有沒(méi)有決心和積極性，將成為鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)成敗的關(guān)鍵。

更重要的是，榮朝和認(rèn)為，鐵路建設(shè)如果仍然是“保增長(zhǎng)”和“穩(wěn)增長(zhǎng)”的政策工具，就很難從超常規(guī)發(fā)展轉(zhuǎn)回常規(guī)發(fā)展。這一意在緩解鐵路資金饑渴癥的改革，或難以醫(yī)治鐵路體制痼疾。