2004年3月，國(guó)土資源部 、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，要求在2004年8月31日之前，各地不得以協(xié)議方式出讓經(jīng)營(yíng)性用地。從2004年8月31日起，所有經(jīng)營(yíng)性土地一律以招標(biāo)、拍賣、掛牌等市場(chǎng)化方式公開競(jìng)價(jià)出讓。這被稱為“8·31大限”。
“8·31大限”是土地交易市場(chǎng)化改革的重要節(jié)點(diǎn)。梳理我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展史，這一事件的意義幾乎等同于房改，并被認(rèn)為是開啟樓市“黃金十年”的一把鑰匙。
如今距離“8·31大限”已整整十年，這期間，中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)歷了飛速發(fā)展，房地產(chǎn)業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。但在招拍掛制度下，高地價(jià)、土地財(cái)政等問(wèn)題成為樓市頑疾。現(xiàn)在該如何解決房地產(chǎn)市場(chǎng)面臨的困局呢？
“招拍掛”模式下地價(jià)攀升
“就這宗地塊的位置而言，6萬(wàn)多的樓面價(jià)其實(shí)并不算貴。”針對(duì)北京華嘉胡同地塊，京城某房地產(chǎn)開發(fā)商據(jù)記者表示，與去年成交的農(nóng)展館地塊相比，前者的價(jià)格甚至可稱得上“便宜”。與外界詬病的“高地價(jià)”不同，業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，該地塊的成交價(jià)格頗能體現(xiàn)該區(qū)域的價(jià)值。
上述開發(fā)商表示，只有在更加市場(chǎng)化的招拍掛制度下，土地價(jià)值才能被充分挖掘。這也是土地交易市場(chǎng)化改革的重要意義之一。事實(shí)上，“71號(hào)令”中，還有關(guān)于及時(shí)繳納土地出讓金、兩年內(nèi)不開發(fā)將被收回等規(guī)定，這對(duì)于土地市場(chǎng)的規(guī)范大有裨益。
“土地價(jià)值的挖掘，很大程度上是建立在市場(chǎng)公平準(zhǔn)入的前提下。”一位接近國(guó)土資源部的專家表示，市場(chǎng)化改革之前，國(guó)企占據(jù)房地產(chǎn)行業(yè)主要地位，他們通過(guò)劃撥和協(xié)議的方式獲取大量土地，并對(duì)市場(chǎng)形成一種相對(duì)壟斷。但在“8·31大限”之后，土地市場(chǎng)有了一個(gè)更加公平的準(zhǔn)入平臺(tái)，更多民間資本進(jìn)入，土地價(jià)值也得以攀升。
近幾年來(lái)，北京的土地交易中，經(jīng)常出現(xiàn)多家企業(yè)、甚至十幾家企業(yè)爭(zhēng)搶同一宗地塊的現(xiàn)象。上述專家表示，在“8·31大限”之前，這種情況甚少出現(xiàn)，土地交易多以更隱蔽的劃撥和協(xié)議方式出讓，不少城市甚至尚未建立土地交易市場(chǎng)。
該專家表示，獲取土地是從事房地產(chǎn)開發(fā)的第一步。因此，土地出讓的市場(chǎng)化改革，意味著房地產(chǎn)行業(yè)市場(chǎng)化走出重要一步。隨后十年間，房地產(chǎn)業(yè)迎來(lái)發(fā)展迅速的“黃金十年”，大量民企迅速崛起，一些央企也趁機(jī)發(fā)展壯大。
值得注意的是，在這個(gè)過(guò)程中，地價(jià)出現(xiàn)快速上漲。
北京中原地產(chǎn)首席分析師張大偉表示，在2004年的“8·31大限”之前，北京市的絕大多數(shù)土地以協(xié)議和劃撥的方式出讓。按照當(dāng)時(shí)協(xié)議出讓價(jià)格，二環(huán)內(nèi)土地成本約在3000-4000元/平方米左右甚至更低，而在三環(huán)和四環(huán)等區(qū)域，地價(jià)多在2000元以下水平，四環(huán)外大部分土地處于尚未開發(fā)狀態(tài)。
按照如今的價(jià)格水平，這些區(qū)域的土地價(jià)格已經(jīng)翻了十倍以上。且隨著土地開發(fā)范圍的擴(kuò)大，中心區(qū)域的“金字塔效應(yīng)”愈加凸顯，土地價(jià)值不斷上漲。
2009年和2010年，土地價(jià)格上漲迅速，各地頻繁出現(xiàn)“地王”，以“價(jià)高者得”為宗旨的拍賣出讓遭遇信任危機(jī)。隨后，考量“綜合實(shí)力”的招標(biāo)出讓逐漸推廣開來(lái)。由于評(píng)標(biāo)過(guò)程并不公開，該種方式又引發(fā)了公平性質(zhì)疑。
張大偉表示，招拍掛制度雖然更加市場(chǎng)化，但在配套制度不夠健全的情況下，完全以市場(chǎng)化方式來(lái)出讓土地，勢(shì)必會(huì)造成土地價(jià)格非理性攀升。
“土地財(cái)政”副作用需消除
在地價(jià)上漲的同時(shí)，地方政府的財(cái)政收入隨之增加。
按照現(xiàn)有的財(cái)政稅收制度，除中央政府計(jì)提的少部分農(nóng)田水利建設(shè)等資金外，土地出讓金的大部分劃歸地方財(cái)政統(tǒng)一支配。隨著地價(jià)攀升，土地出讓金收入大幅增加。
據(jù)國(guó)土資源部數(shù)據(jù)，2013年，全國(guó)土地出讓合同價(jià)款達(dá)4.1萬(wàn)億元，而2004年該項(xiàng)收入為5894億元。在土地出讓實(shí)施招拍掛改革的十年來(lái)，全國(guó)土地出讓金收入增長(zhǎng)7倍。
山東省南部某市財(cái)政系統(tǒng)官員據(jù)記者表示，由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，缺乏支柱產(chǎn)業(yè)，稅收收入?yún)T乏，使得當(dāng)?shù)刎?cái)政時(shí)常捉襟見肘。在實(shí)施大規(guī)模房地產(chǎn)開發(fā)后，財(cái)政緊縮局面明顯改善。其中，土地出讓和房地產(chǎn)相關(guān)稅收一度占據(jù)地方財(cái)政的半數(shù)比例。
地方財(cái)政寬裕，使得地方政府有余力去開展各項(xiàng)投資。上述接近國(guó)土部的專家表示，過(guò)去幾年，不少地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯改善，城市面貌煥然一新，教育醫(yī)療等投入也有所加大，這在很大程度上受益于“土地財(cái)政”。
與房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的建材、家具、裝修等多個(gè)行業(yè)也快速擴(kuò)張，帶來(lái)大量稅收。“對(duì)于很多城市來(lái)說(shuō)，房地產(chǎn)業(yè)是不折不扣的‘支柱產(chǎn)業(yè)’。”上述專家表示。
在充分嘗到“土地財(cái)政”的甜頭后，這項(xiàng)政策的另一面也開始顯現(xiàn)。張大偉表示，地方政府對(duì)土地財(cái)政的接受過(guò)程，由習(xí)慣最終變成依賴。民間機(jī)構(gòu)發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前土地出讓收入占據(jù)地方財(cái)政平均比例在4成左右，個(gè)別城市甚至超過(guò)一半。
張大偉表示，“依賴”表現(xiàn)在兩個(gè)方面：大量推出土地，以獲得更多收入；抬高土地價(jià)格，以獲得更多收入。這兩者的副作用如今已經(jīng)開始顯現(xiàn)。前者體現(xiàn)在，因土地出讓過(guò)多，超過(guò)市場(chǎng)的實(shí)際需求，部分城市出現(xiàn)嚴(yán)重的供大于求現(xiàn)象。
后者則體現(xiàn)在，一些地方政府放緩供地節(jié)奏，出現(xiàn)土地供應(yīng)不足的“假象”。事實(shí)上，部分地方政府追求“價(jià)高者得”的拍賣方式，甚少使用招標(biāo)出讓，目的同樣在于獲取更高土地收入。
“土地財(cái)政”已成為中國(guó)樓市難以克服的頑疾。分析人士指出，單單依靠對(duì)土地指標(biāo)的控制，難以對(duì)其實(shí)現(xiàn)真正遏制。但當(dāng)前樓市下行、土地出讓金收入減少的現(xiàn)狀，或?qū)⒌贡聘鞯販p少對(duì)“土地財(cái)政”的依賴。
制度有待完善
“很多人對(duì)土地招拍掛的印象，往往是與高地價(jià)、地王密不可分。實(shí)際上，這與市場(chǎng)大勢(shì)密切相關(guān)。”上述接近國(guó)土部的專家表示。
他指出，過(guò)去十年是城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速、房地產(chǎn)市場(chǎng)飛速發(fā)展的階段，在我國(guó)現(xiàn)有的土地、財(cái)稅制度下，出現(xiàn)了地價(jià)上漲、房?jī)r(jià)攀升、“土地財(cái)政”等現(xiàn)象。招拍掛制度的出現(xiàn)，加速了這一過(guò)程的發(fā)生，但并非決定性因素。
“很多人在一個(gè)大房子里，面對(duì)拍賣師的報(bào)價(jià)不斷舉牌，氣氛一度推向高潮。這種場(chǎng)景，是那個(gè)時(shí)代的真實(shí)寫照。”北京某上市房企開發(fā)商表示，從2004年到2013年間，火熱的拍賣出讓是最具代表性的場(chǎng)景，也最容易讓人將招拍掛與高地價(jià)聯(lián)系起來(lái)。
但當(dāng)市場(chǎng)轉(zhuǎn)冷時(shí)，開發(fā)商就再也沒(méi)有了競(jìng)相舉牌的熱情。今年以來(lái)，各地土地市場(chǎng)冷淡，流標(biāo)、流拍等現(xiàn)象層出不窮。來(lái)自國(guó)土資源部的數(shù)據(jù)顯示，今年二季度，各地共上報(bào)成交異常交易地塊44宗，較上一季度減少46宗，降幅為51%；同比減少更明顯，降幅為66%。平均競(jìng)價(jià)輪次為75次，環(huán)比下降10%，同比下降9%。
張大偉表示，最近十年來(lái)，招拍掛制度并未發(fā)生根本性變革。今年土地市場(chǎng)冷淡，更多體現(xiàn)了供需關(guān)系的決定性作用，而非制度本身。
他還表示，如今的市場(chǎng)供需關(guān)系發(fā)生逆轉(zhuǎn)，不少城市的優(yōu)質(zhì)地塊也出讓殆盡，未來(lái)的土地市場(chǎng)將可能繼續(xù)冷清，地方政府的土地收入也將減少。土地招拍掛制度帶來(lái)的“副作用”，也將逐漸淡化。
住房供應(yīng)體系的完善，也將使得這一制度能夠更好地發(fā)揮作用。“前幾年不管什么地塊都要拍賣出讓，有些普通住房的土地，因?yàn)榕馁u價(jià)格過(guò)高，最終蓋成了中高端房屋。”上述開發(fā)商表示，在“8·31大限”后的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，有關(guān)保障房建設(shè)的制度處于缺位狀態(tài)。
他還表示，如今住房供應(yīng)體系正逐漸完善，“高端靠市場(chǎng)，低端靠保障”的格局初步形成。同時(shí)，一些地方在土地招拍掛出讓中，設(shè)置最高限價(jià)，避免出現(xiàn)地價(jià)過(guò)高的現(xiàn)象。這些配套制度的完善，都有助于招拍掛制度更好地發(fā)揮作用。
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