我國(guó)銀行業(yè)中政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)分離的改革任務(wù)一直沒有完成。特別是近幾年，政策性銀行加大了商業(yè)性業(yè)務(wù)比重；商業(yè)銀行則將部分貸款用于公益性強(qiáng)、回報(bào)率低、還款周期長(zhǎng)的政策性領(lǐng)域，這也增加了商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)。

在上個(gè)世紀(jì)80年代和90年代初，我國(guó)還沒有政策性銀行，大量用款周期較長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，由工農(nóng)中建四家專業(yè)銀行提供貸款。由于銀行對(duì)有關(guān)部門指定的項(xiàng)目進(jìn)行貸款，而不是自主審貸，銀行一定程度上成了財(cái)政的“提款機(jī)”。那時(shí)就已經(jīng)出現(xiàn)了短存長(zhǎng)貸、期限錯(cuò)配的現(xiàn)象，加劇了金融風(fēng)險(xiǎn)。在1994年銀行體制改革中，將銀行的政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)分離。專業(yè)銀行開始向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)型，剝離專業(yè)銀行的政策性業(yè)務(wù)，組建了三家政策性銀行。

政策性銀行依托國(guó)家信用發(fā)行政策性金融債進(jìn)行融資。截至2014年10月，我國(guó)累計(jì)發(fā)行政策性金融債券16.78萬億元，存量債券9.63萬億元，在整個(gè)債券市場(chǎng)上占比27.66%，是我國(guó)債券市場(chǎng)上發(fā)行規(guī)模僅次于國(guó)債、存量規(guī)模最大的券種。這些債券主要用于“兩基一支”（基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)）、城鎮(zhèn)化、民生（棚戶區(qū)、三農(nóng)或小微企業(yè)）、“走出去”戰(zhàn)略等方向，成為政策性投資項(xiàng)目中長(zhǎng)期資金的重要來源。

但是目前，政策金融債發(fā)行規(guī)模越來越難以滿足政策性投資的需要。原因之一是，國(guó)家對(duì)政策性金融實(shí)行計(jì)劃管理，統(tǒng)得過多過死。有關(guān)部門在確定政策性銀行金融債發(fā)行規(guī)模時(shí)，主要是按照上年金融債發(fā)行基數(shù)，按一定的增長(zhǎng)比例確定本年度金融債發(fā)行規(guī)模。對(duì)各行政策性貸款規(guī)模實(shí)行指令性計(jì)劃管理，逐年甚至逐季下達(dá)指令性計(jì)劃。由于不同年份國(guó)家政策性項(xiàng)目對(duì)資金的需求不同，不同時(shí)點(diǎn)的融資成本不同、發(fā)債期限不同，每年制定的金融債發(fā)行計(jì)劃、貸款規(guī)模計(jì)劃往往趕不上變化。各行政策性金融債在發(fā)債總量和發(fā)債時(shí)間的嚴(yán)格限制下，難以完全按照市場(chǎng)資金供需狀況發(fā)行債券。在資金投放上，即便國(guó)家政策性投資有較大需求，也不得突破貸款規(guī)模，不利于服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略和宏觀調(diào)控。

對(duì)政策性銀行的監(jiān)管也存在錯(cuò)位。從事政策性業(yè)務(wù)的銀行本質(zhì)上是依托國(guó)家信用的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，但在監(jiān)管和考核上，沒有體現(xiàn)出它的特點(diǎn)。比如，要求這些銀行與商業(yè)銀行一樣，也要達(dá)到相同的資本充足率。這些問題在很大程度上是由于一些政策性銀行、開發(fā)銀行兼有政策性與商業(yè)性業(yè)務(wù)，導(dǎo)致有關(guān)部門將其視為商業(yè)銀行進(jìn)行貸款規(guī)模管理，按商業(yè)銀行標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管考核。

政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)分離改革滯后，也增加了商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)。2008年之后，大量政策性項(xiàng)目在無法得到銀行政策性資金足夠支持的情況下，轉(zhuǎn)而使用了部分高利率的商業(yè)貸款。商業(yè)銀行將大量資金投放到“鐵公基”、地方融資平臺(tái)，貸款投向與政策性銀行同質(zhì)化，加劇了期限錯(cuò)配。由于這些資金投放長(zhǎng)期擠占商業(yè)銀行的信貸規(guī)模，商業(yè)銀行不得不在貸款規(guī)模和存貸比監(jiān)管之外，開展大量的表外業(yè)務(wù)，并助長(zhǎng)了影子銀行過快發(fā)展，埋下了金融風(fēng)險(xiǎn)的隱患，提高了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的融資成本。

我國(guó)作為發(fā)展中大國(guó)，在今后很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，仍需要政策性金融持續(xù)發(fā)揮作用。為提高金融債融資規(guī)模和使用績(jī)效，更好地滿足國(guó)家戰(zhàn)略和宏觀調(diào)控的需要，有必要繼續(xù)分離銀行政策性和商業(yè)性業(yè)務(wù)。

今后政策性銀行應(yīng)當(dāng)只從事政策性業(yè)務(wù)，對(duì)各銀行已有的政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)，可以實(shí)行分賬管理、分類考核、分類監(jiān)管。建立兩種業(yè)務(wù)的防火墻，銀行內(nèi)部不再進(jìn)行交叉補(bǔ)貼。在政策性銀行業(yè)務(wù)擴(kuò)大后，各商業(yè)性銀行應(yīng)當(dāng)逐步過渡到只從事商業(yè)性業(yè)務(wù)，不再為公益性項(xiàng)目提供高利率的中長(zhǎng)期商業(yè)貸款。

國(guó)家對(duì)政策性銀行的管理方式也應(yīng)進(jìn)行改革。有關(guān)部門不宜再下達(dá)政策性金融債發(fā)行規(guī)模的指令性計(jì)劃，有必要取消對(duì)從事政策性業(yè)務(wù)銀行的貸款規(guī)模管理，進(jìn)而提高從事政策性業(yè)務(wù)的銀行在金融債發(fā)行額度、期限、對(duì)象、方式上的自主權(quán)。對(duì)政策性銀行在資本充足率、收益率、不良貸款劃分標(biāo)準(zhǔn)和容忍度、項(xiàng)目評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)等方面，也應(yīng)當(dāng)實(shí)行與商業(yè)銀行不同的監(jiān)管考核標(biāo)準(zhǔn)。

 在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的情況下，政策性金融債規(guī)模偏小的問題尤為突出。國(guó)家應(yīng)當(dāng)發(fā)揮政策性金融債主權(quán)債信高、融資成本低的優(yōu)勢(shì)，大幅擴(kuò)大政策性金融債發(fā)行規(guī)模，加大其對(duì)國(guó)家重大決策支持力度。擴(kuò)大金融債發(fā)行范圍，從主要由金融機(jī)構(gòu)認(rèn)購(gòu)擴(kuò)大到企業(yè)、個(gè)人，從國(guó)內(nèi)發(fā)行擴(kuò)大到國(guó)外發(fā)行。擴(kuò)大政策性金融債發(fā)行，完全可以成為穩(wěn)定投資增長(zhǎng)的有效措施。