在新常態(tài)的背景下，推進新型城鎮(zhèn)化被視為中國經(jīng)濟的幾大抓手之一，而宅基地的改革又是新型城鎮(zhèn)化的一個核心命題。

1月22日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，部署深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，更大釋放內(nèi)需潛力。會議提出，探索進城落戶農(nóng)民對土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)的依法自愿有償退出機制。

中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長杜志雄對《第一財經(jīng)日報》表示，退出機制的探索，從經(jīng)濟效率角度來講，一是讓留在農(nóng)村的農(nóng)民可以有更多資源利用，二是有效提高農(nóng)業(yè)和農(nóng)村資源的利用效率。但是從社會公平角度來看，不能強迫，要依法、有償讓渡這些權(quán)利。

在農(nóng)民承包土地和宅基地這兩類土地中，承包土地的性質(zhì)轉(zhuǎn)化有嚴格的政策限制。2014年12月的中央農(nóng)村工作會議提出，要引導和規(guī)范土地經(jīng)營權(quán) 有序流轉(zhuǎn)，避免“非糧化”，堅決禁止耕地“非農(nóng)化”。相對而言，宅基地依法自愿有償退出后，其集約化的利用較有想象空間。中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員 黨國英告訴本報，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，將來農(nóng)村宅基地分配或使用的基本制度將會發(fā)生變化，但究竟變到什么程度還不明確，方案允許地 方政府“探索”。

試點配合政策

目前中國市場化、城市化進程加快，大量農(nóng)民進城務工并落戶城鎮(zhèn)，在農(nóng)村的住房只能閑置，從而形成了大量的“空心村”、“空心房”，造成嚴重的農(nóng)村宅基地閑置和浪費。

但目前的法律法規(guī)對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有諸多限制，比如《土地管理法》就禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買住房。許多業(yè)內(nèi)人士認為，這些限制導致農(nóng)民無法獲得合法的土地收益，拉大了城鄉(xiāng)收入差距，同時不利于土地資源的優(yōu)化配置。

本報記者去年在浙江省諸暨市店口鎮(zhèn)采訪的萬安集團，就屬東部發(fā)達城鎮(zhèn)的制造業(yè)大企業(yè)在發(fā)展過程中受到土地資源制約的典型例子。主業(yè)為汽車零配件制造的萬安集團旗下?lián)碛猩鲜泄救f安科技（002590.SZ）。集團總裁陳江對本報記者表示，萬安最大的制造基地已經(jīng)不在店口，而是在安徽。萬安在該省寧國市有350畝的精密鑄造基地，在合肥市長豐縣還有550畝的萬安工業(yè)園。

陳江說，上述兩個工業(yè)園的布局固然有靠近整車廠（江淮汽車和奇瑞汽車）的考慮，但萬安集團的起家之地店口也的確不可能有太多的工業(yè)用地了。

在土地、勞動力等要素價格上升的情況下，東部發(fā)達地區(qū)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來的產(chǎn)業(yè)集群向外地擴散甚至搬遷總部的趨勢已越來越明顯。

店口在浙江省27個小城市培育試點鎮(zhèn)中，是人均GDP最高的鎮(zhèn)（2014年8.91萬元），建成區(qū)面積15.6平方公里，排第七。而這27個鎮(zhèn)建成區(qū)的常住人口集聚率平均值只有54.3%，真正實現(xiàn)當?shù)剞r(nóng)民的“市民化”、釋放出更多土地的潛力由此可見。

事實上，中共十八屆三中全會已經(jīng)提出，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行。為落實全會精神，2014年12 月31日印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，決定在全國選取30個左右縣（市）行政區(qū)域進行試點。

2015年2月，全國人大常委會審議相關(guān)決定草案，擬授權(quán)國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時調(diào)整實施《土地管理 法》、《城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。調(diào)整在2017年12月31日前試行，對實踐證明可行 的，修改完善有關(guān)法律；對實踐證明不宜調(diào)整的，恢復施行有關(guān)法律規(guī)定。

共青團陜西省委農(nóng)工部部長魏延安告訴本報，將來探索有償退出機制是在這33個區(qū)域進行，還是擴大試點推向全國，要看今年兩會后的動作。將來有償退出要走向規(guī)范化的話，需要有專門的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心，將政策層面的改革上升到法律層面的修改。

2015年11月2日印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，則是新一輪農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的指導性文件。方案中的宅基地制度改革基本思路，包括“保 障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)”（使用權(quán)與收益權(quán)），“探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制”（轉(zhuǎn)讓權(quán)與收益權(quán)），“探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔 保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑”（金融功能與轉(zhuǎn)讓權(quán)）等。

積極謹慎推進

本報記者注意到，1月22日的國務院常務會議在要求探索宅基地使用權(quán)有償退出機制時，提出了“依法、自愿、有償”三項原則。

杜志雄告訴本報，政策的邏輯是，鼓勵農(nóng)民工市民化，在他們跟城市居民獲得同樣的社會保障水平后，如果他們愿意，按照“依法、自愿、有償”的原則，將農(nóng)村的這部分財產(chǎn)權(quán)益讓渡出來。

魏延安解釋說，在尊重農(nóng)民意愿的基礎上，有償退出更著眼于采用市場化手段來推動機制的形成。過去農(nóng)民在未能完全市民化的情況下，會考慮“退路” 問題，而不愿意放棄集體財產(chǎn)權(quán)利，“如果按照市場化機制來辦，農(nóng)民會自己掂量價格是否劃算。對有的農(nóng)民來說，在城市發(fā)展得不錯，將來也不用回去，或者在城 市買房生活需要資金，如果宅基地可以有償退出，可能真是一個好機會。”

盡管有利于農(nóng)民分享土地增值收益，盤活農(nóng)村存量資源并優(yōu)化要素資源配置，但仍有一些觀點持謹慎態(tài)度，比如擔心農(nóng)民失去“退路”、流離失所，資本進入農(nóng)村后蠶食農(nóng)民權(quán)益引發(fā)沖突等。

“對于宅基地有償退出的問題，目前各界觀點還不是特別統(tǒng)一，且在具體的執(zhí)行操作層面也存在不小的難度。有些部門可能還有思想包袱，歷史觀念放不下。”黨國英對本報表示。

黨國英說，改革的目標是一回事，操作是另一回事。宅基地有償退出就會涉及交易問題，但交易對象和范圍怎么界定？普通村民可能沒錢買，城里人去買又涉及政策問題。這些“麻煩”的問題都需要在試點地區(qū)進行實踐后才能知道效果。

有接近高層的專家告訴本報，宅基地的改革問題可以說是農(nóng)村改革的核心問題，土地和住宅是當前農(nóng)民生活中最為重要的資產(chǎn)組成部分，解決好宅基地相 關(guān)的產(chǎn)權(quán)問題，不僅是對農(nóng)民權(quán)益的保護，也有利于城鎮(zhèn)化的推進和土地的規(guī)?；芾怼Ｄ壳罢貑栴}的難點在于整合政府職能和市場化的方法，單獨依靠哪一邊 都不夠。

目前，征地安置補償“一夜暴富”的神話已經(jīng)被一些地區(qū)的農(nóng)民熟悉，反復與基層政府博弈、爭取最大的利益補償、“種樓”等現(xiàn)象層出不窮。一些地方 由于監(jiān)管能力較弱，產(chǎn)權(quán)糾紛變得更加復雜化。所以，上述專家表示，中國有廣泛的、發(fā)育程度不同的農(nóng)村地區(qū)，這些地區(qū)提供了多種多樣的試點條件，應該積極大 膽試驗和探索，總結(jié)和推廣經(jīng)驗教訓。