“十四五”時(shí)期，中國將全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。由于宅基地制度是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要制度支撐，因此在“三塊地”改革中相對滯后且影響重大的宅基地制度改革，成為現(xiàn)階段土地制度改革領(lǐng)域的主要工作之一。

2020年10月，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會同有關(guān)部門，在全國104個(gè)縣（市、區(qū)）和3個(gè)地級市啟動了新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。這是繼2015年農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)后，中央啟動的新一輪農(nóng)村土地制度改革。“三塊地”改革指的是，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革。

清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院經(jīng)濟(jì)系副教授楊思群對第一財(cái)經(jīng)記者表示，本輪農(nóng)村土地制度改革，開啟于“十三五”收官之年，跟前一輪農(nóng)村土地制度改革相比，有三個(gè)主要特點(diǎn)：一是聚焦改革難點(diǎn)、擴(kuò)大試點(diǎn)范疇；二是改革內(nèi)容更加清晰明確；三是改革將向制度化和法治化的方向發(fā)展。

決不能急躁冒進(jìn)、急于求成

在黨的十九大作出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的重大決策部署后，2018年中央一號文件提出了“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求”。時(shí)任中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任韓俊稱，該文件的最大亮點(diǎn)是搭建起了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“四梁八柱”，該政策體系包括了一系列強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給的重大改革舉措。比如，提出探索宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革。

如今運(yùn)行的農(nóng)村宅基地制度，是由新中國成立以來逐步發(fā)展演變而成的，其主要特征是“集體所有、成員使用，一戶一宅、限定面積，無償分配、長期占有”。這一制度在公平分配住宅用地、推進(jìn)用地節(jié)約集約、保障農(nóng)民住有所居、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定中發(fā)揮了基礎(chǔ)作用。然而，隨著城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)變化、城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)演化和經(jīng)濟(jì)體制改革深化，現(xiàn)行宅基地制度存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)也日益突出。

中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英從長期調(diào)研中觀察到，從上世紀(jì)90年代至今，農(nóng)村正在發(fā)生三個(gè)顯著變化：一、農(nóng)民代際特征明顯，新一代農(nóng)民與土地、村莊的粘度降低，正在發(fā)生一場離土、出村、不回村的“結(jié)構(gòu)革命”；二、整個(gè)中國村莊分化演化、適度聚集成為不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢，以自然村落為基本單位的宅基地制度安排已不合時(shí)宜；三、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)裂變，農(nóng)業(yè)的內(nèi)涵、功能、業(yè)態(tài)更加豐富，城鄉(xiāng)互動的增加改變了以耕作為半徑的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，對宅基地制度改革提出了迫切要求。

2021年全國兩會期間，全國政協(xié)委員、中原銀行董事長竇榮興對第一財(cái)經(jīng)記者表示，目前，中國農(nóng)村宅基地的空置率超過10%，空房率最高達(dá)70%，具有很大的盤活空間。

2021年2月22日，在國新辦發(fā)布會上，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組成員兼中央農(nóng)辦秘書局局長吳宏耀表示，2020年啟動的新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，核心是要探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置的實(shí)現(xiàn)形式。在試點(diǎn)中，著眼于保護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地權(quán)益，要探索農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的保障機(jī)制。同時(shí)，通過探索宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押、自愿有償退出、有償使用等，來增加農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性收入。

試點(diǎn)規(guī)模為前一輪的3倍

在“十三五”時(shí)期脫貧攻堅(jiān)取得勝利后，中國要在“十四五”時(shí)期全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)“三農(nóng)”工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移。

楊思群稱，鄉(xiāng)村振興作為新時(shí)期中國農(nóng)村工作的重點(diǎn)，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)代化，所面臨的任務(wù)也更加復(fù)雜艱巨。在這個(gè)過程中，優(yōu)化配置農(nóng)村各種資源，特別是土地、資本和人力，形成促進(jìn)資源優(yōu)化的穩(wěn)定制度體系，是關(guān)鍵。

對比前后兩輪土地制度領(lǐng)域的改革試點(diǎn)，可以發(fā)現(xiàn)其中的不同。

2015年2月，以十二屆全國人大常委會審議通過授權(quán)改革試點(diǎn)為標(biāo)志，在33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）的“三塊地”改革正式啟動。其中，征地試點(diǎn)3個(gè)，入市和宅基地試點(diǎn)各15個(gè)。2016年9月后，改革試點(diǎn)進(jìn)入統(tǒng)籌推進(jìn)階段，征地和入市試點(diǎn)擴(kuò)大到全部33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)。2017年11月，宅基地制度改革也拓展到了全部33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)。

2017年底，全國人大常委會決定，“三塊地”改革試點(diǎn)延期至2018年年底。到2018年底，全國人大常委會又決定，繼續(xù)延期至2019年年底。經(jīng)過兩次延期，“三塊地”的改革試點(diǎn)持續(xù)了五年。

根據(jù)2021年中央一號文件，在“深入推進(jìn)農(nóng)村改革”的內(nèi)容中，包括探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置有效實(shí)現(xiàn)形式。保障進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，研究制定依法自愿有償轉(zhuǎn)讓的具體辦法。

楊思群稱，新一輪土改試點(diǎn)聚焦對農(nóng)民利益影響最大的宅基地制度，試點(diǎn)期限為2020年至2022年。此外，新一輪土改試點(diǎn)的縣（市、區(qū)）數(shù)量為前一輪的3倍多，這使得新一輪改革試點(diǎn)的樣本更加豐富，內(nèi)容更加聚焦且更加清晰和深化。

他說，在前一輪土改試點(diǎn)中，宅基地改革的原則之一是，不以“宅基地買賣”為出發(fā)點(diǎn)。這既是對改革底線的設(shè)定，也是對改革內(nèi)容的風(fēng)險(xiǎn)管控。然而，在中央提出宅基地改革“三權(quán)分置”后，新一輪土改試點(diǎn)明確提出探索這一制度改革的有效實(shí)現(xiàn)形式。保障進(jìn)城落戶農(nóng)戶的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)這“三權(quán)”，則是針對前一輪改革試點(diǎn)中遇到難題所進(jìn)行的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)。

“保障進(jìn)城落戶農(nóng)戶的‘三權(quán)’，是鄉(xiāng)村振興乃至城鎮(zhèn)化發(fā)展中繞不過去的重要問題。讓常年在外打工的‘新農(nóng)民’有基本的生活保障，其留在農(nóng)村的‘三權(quán)’是底線性的權(quán)益。如果這個(gè)問題能夠處理得好，既可以促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，使‘新農(nóng)民’在城市中留下來，又可以在‘新農(nóng)民’利益得到保障的前提下，更有效的配置農(nóng)村土地資源。”楊思群說。

由于試點(diǎn)地區(qū)開展宅基地使用權(quán)抵押，需法律另行規(guī)定或經(jīng)全國人大常委會授權(quán)，在今年兩會期間，全國人大代表、安徽省滁州市市長許繼偉建議，完善農(nóng)村宅基地制度改革配套政策。

許繼偉建議，參照全國人大常委會審議通過對前一輪土改授權(quán)改革試點(diǎn)，由全國人大常委會授權(quán)宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《民法典》中關(guān)于“限制宅基地使用權(quán)抵押”的相關(guān)規(guī)定，以便試點(diǎn)地區(qū)探索落實(shí)農(nóng)村土地的用益物權(quán)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，有效盤活農(nóng)村資源、資金、資產(chǎn)。