6月4日，財(cái)政部宣布將國有土地使用權(quán)出讓收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收的當(dāng)天，岳曉武收到許多同行的咨詢，人們普遍關(guān)心的是超8萬億元的土地出讓金換由中央直管的稅務(wù)部門征收，其實(shí)際影響如何？
岳曉武是中國土地估價(jià)師與土地登記代理人協(xié)會(huì)副會(huì)長，曾在國土資源部任職20年。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2020年地方政府國有土地出讓金收入超過8.4萬億元，同比增長15.9%。今年前4個(gè)月土地出讓收入2.1萬億元，同比增長35%。
岳曉武認(rèn)為，由于房地產(chǎn)行業(yè)關(guān)系國計(jì)民生，包括土地在內(nèi)的上下游行業(yè)的每一項(xiàng)重大調(diào)整，都自帶熱度。“關(guān)于地方政府從此不再有動(dòng)力賣地，地市樓市邏輯大變等猜測，是毫無根據(jù)的”。
根據(jù)財(cái)政部通知，7月1日起，國有土地使用權(quán)出讓收入劃轉(zhuǎn)由稅務(wù)系統(tǒng)征收一事，率先在河北、內(nèi)蒙古、上海、浙江、安徽、青島、云南等7個(gè)省市試點(diǎn)，2022年1月1日起全面實(shí)施征管劃轉(zhuǎn)工作。
一位東部某城市規(guī)劃和自然資源局計(jì)財(cái)處人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，兩個(gè)月前，其所在城市已就劃轉(zhuǎn)工作啟動(dòng)內(nèi)部調(diào)研，但一直沒有紅頭文件下發(fā)，計(jì)財(cái)處等相關(guān)處室通過互聯(lián)網(wǎng)才得知開展試點(diǎn)的消息。
“我們覺得只是一個(gè)工作流程變動(dòng)。”該計(jì)財(cái)處人士介紹，此前，土地出讓一般是規(guī)自部門掛牌，拿地單位交保證金至規(guī)自部門保證金賬戶，成交后拿地單位在一定時(shí)間內(nèi)將土地出讓金繳至當(dāng)?shù)貒鴰臁?/div>
根據(jù)新規(guī)，7月1日后，土地出讓金繳納的賬戶從“當(dāng)?shù)貒鴰?rdquo;替換為“稅務(wù)部門”，其他流程均沒有變化。
該計(jì)財(cái)處人士表示，新規(guī)帶來的最大影響是匯繳土地出讓金的“出納”變了。“原來土地出讓金的繳納是土地主管部門、市財(cái)政局和市國庫等三個(gè)部門合作，劃轉(zhuǎn)后則要跟稅務(wù)部門對(duì)接。”
該計(jì)財(cái)處人士認(rèn)為，新規(guī)有利于稅務(wù)部門獲得土地出讓金等非稅收入的一手?jǐn)?shù)據(jù)，“原來是地方政府部門‘小鍋炒菜’，端出去別人也看不出來，但現(xiàn)在交由稅務(wù)部門，稅務(wù)部門是中央直管，相當(dāng)于中央和地方共同參與土地出讓，稅務(wù)部門能第一時(shí)間了解到各地的賣地情況。”
非稅改革
在岳曉武看來，土地出讓金從地方政府劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門是非稅收入改革的一環(huán)。
政府財(cái)政收入來源包括稅收收入、非稅收入、社保基金收入等六大類，其中土地出讓金屬于非稅收入中政府性基金收入。
岳曉武解釋，將土地使用價(jià)款交由稅務(wù)部門來征收，是本輪機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)之一，其目的主要是為了提高征管效率，加強(qiáng)非稅收支管理的規(guī)范性。
2018年2月，十九屆三中全會(huì)明確將省級(jí)和省級(jí)以下國稅和地稅機(jī)構(gòu)合并，具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)稅收、非稅收入征管等職責(zé)。
2018年7月20日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國稅地稅征管體制改革方案》，再次明確對(duì)依法保留、適宜劃轉(zhuǎn)的非稅收入項(xiàng)目，成熟一批劃轉(zhuǎn)一批，逐步推進(jìn)。
劃轉(zhuǎn)部門變更，并非只針對(duì)土地出讓金，已有多項(xiàng)非稅收入征收劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。
2019年1月起，五險(xiǎn)一金等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由原來的勞動(dòng)部門、社保部門交由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收。原來的社保經(jīng)常出現(xiàn)欠繳、緩交等情況，交由稅務(wù)部門來收后，它使用剛性手段，且加上稅務(wù)部門是垂直部門，整體效果、效率都比較好。
今年以來，已有水土保持補(bǔ)償費(fèi)、地方水庫移民扶持基金、排污權(quán)出讓收入、防空地下室易地建設(shè)費(fèi)等近20項(xiàng)非稅收入，劃轉(zhuǎn)由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。
今年5月12日，土地閑置費(fèi)、城鎮(zhèn)垃圾處理費(fèi)等也已劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一征收。
影響有限
根據(jù)財(cái)政部通知，本次土地出讓金劃轉(zhuǎn)，第一，不改變土地出讓金的性質(zhì)，仍是政府以土地所有者的身份收取的土地使用權(quán)讓渡價(jià)款。
岳曉武介紹，確立土地出讓制度的《憲法》《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》等法律基礎(chǔ)并未調(diào)整。
第二，土地出讓金其歸屬和使用并未發(fā)生變化；土地出讓等供地活動(dòng)依然由市縣自然資源部門按照規(guī)劃、計(jì)劃依法組織實(shí)施；土地價(jià)款確定的機(jī)制和路徑不變，依然通過招標(biāo)拍賣掛牌協(xié)議出讓或劃撥等確定；土地出讓合同等用地協(xié)議依然由市縣自然資源部門根據(jù)供地結(jié)果與用地者簽署；不動(dòng)產(chǎn)登記流程和標(biāo)準(zhǔn)也未發(fā)生變化。
也就是說，除了改變征收流程，土地出讓收支仍依照現(xiàn)行政策：全額納入地方政府性基金預(yù)算管理，收入全額繳入地方國庫，支出通過地方政府性基金預(yù)算安排。
前述計(jì)財(cái)處人士透露，國務(wù)院、財(cái)政部等文件都明確，土地出讓金的征管部門是財(cái)政部門，由各級(jí)財(cái)政（國庫）來收取，自然資源部門僅暫時(shí)收取保證金，后續(xù)也需要存入市國庫。
土地出讓金并非自然資源部門的收入，但卻有收繳不力責(zé)任。該計(jì)財(cái)處人士表示，由于征收手段、措施限制，自然資源部門只能通過督促、仲裁或訴訟方式催繳，土地出讓收入欠繳、漏繳、緩繳、免繳時(shí)有發(fā)生。
劃轉(zhuǎn)后，稅務(wù)部門征繳力度大，手段和措施豐富，能提高征管效率。
過去土地出讓金由市縣財(cái)政、自然資源部門收繳，這兩個(gè)部門都是政府的組成部門，容易出現(xiàn)土地出讓金被騰挪、緩交、減免等現(xiàn)象。
該計(jì)財(cái)處人士透露，主要有兩種騰挪方式，一是拍地前的20%保證金，在轉(zhuǎn)入國庫前先作他用。集中供地背景下，一二線城市每一次供地的這筆保證金以百億元計(jì)算。
二是有部分城市的土地出讓金并不直接匯繳到當(dāng)?shù)貒鴰?，而是轉(zhuǎn)入當(dāng)?shù)刎?cái)政部門或自然資源部門，再由后者統(tǒng)一繳納，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門利用繳納的時(shí)間差，有一定的騰挪空間。“但這不符合中央文件規(guī)定，一線城市都不敢這么做”。
一位長三角投拓人士透露，土地出讓金收支是兩條線，直接返還不可能，但可以將出讓金返給土地一級(jí)開發(fā)企業(yè)，而這家一級(jí)開發(fā)企業(yè)與拿地企業(yè)為同一母公司，從而實(shí)現(xiàn)減免土地出讓金的目的。
岳曉武認(rèn)為，此次非稅收入劃轉(zhuǎn)改革，并非專門針對(duì)房地產(chǎn)市場，并未改變土地供應(yīng)量和成交價(jià)格，對(duì)土地市場和房地產(chǎn)市場供求變化影響不大。此后規(guī)范出讓金征管，對(duì)存在減免緩出讓金的企業(yè)資金壓力會(huì)加大，對(duì)靠土地注資或先拿地再政府返還出讓金的政府平臺(tái)公司而言，壓力也將加大。
熱議
北京土地學(xué)會(huì)會(huì)長朱道林表示，關(guān)于土地出讓收入的收支管理，2006年發(fā)布的“國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知”（國辦發(fā)[2006]100號(hào)）就提出明確要求，由財(cái)政部門負(fù)責(zé)征收管理、全額納入預(yù)算、實(shí)行“收支兩條線”管理等，此次政策應(yīng)是進(jìn)一步規(guī)范和明確土地出讓收入收支兩條線管理的做法。
從財(cái)政的“四本賬”來看，規(guī)模最大的是一般公共預(yù)算收入，超過18萬億元；其次是政府性基金預(yù)算，其中土地出讓金收入占比超8成，2020年地方政府國有土地使用權(quán)出讓收入超過8萬億元。“土地出讓金收支兩條線，在出讓之前，要先進(jìn)行征地拆遷安置、三通或五通一平等，變成‘熟地’后才能出讓，這部分一級(jí)開發(fā)的錢一般占地塊出讓收入的75%以上，需要政府預(yù)支。”因此，岳曉武提醒，不能只看一年賣地8萬億元等指標(biāo)，只有扣除成本補(bǔ)償性費(fèi)用后的土地出讓凈收益，才是政府可用的財(cái)力。
土地出讓金其歸屬和使用并未發(fā)生變化，因此，地方對(duì)土地財(cái)政的依賴程度并不直接受征繳部門變動(dòng)的影響。
對(duì)于劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，是為房地產(chǎn)稅的出臺(tái)做鋪墊的說法，前述計(jì)財(cái)處人士持否定態(tài)度：“房地產(chǎn)稅是面向二級(jí)市場收取的稅，而土地出讓金是面向一級(jí)市場收取的價(jià)款，兩者不是一個(gè)維度的。”
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 陳月芹
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