專訪農(nóng)業(yè)部農(nóng)研中心研究員廖洪樂：

    近些年來，隨著城市化進(jìn)程加快和房地產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，地方政府大量征收集體土地用于商業(yè)性開發(fā)，相對于土地增值收益總量而言，失地農(nóng)民得到的補(bǔ)償偏低，農(nóng)民利益受損。

    對這一問題，中央政府也愈加重視。28日的國務(wù)院常務(wù)會議討論并通過了《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》，該草案對農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度作了修改。而在黨的十八大報告中，亦明確提出要改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

    在去年年底召開的中央農(nóng)村工作會議上，國務(wù)院總理溫家寶也曾指出，推進(jìn)集體土地征收制度改革，關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益。應(yīng)該看到，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成本，有必要也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

    而在此前十七屆三中全會上通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中，也對征地制度改革做過專門闡述，但在實際生活中，因征地問題導(dǎo)致的糾紛層出不窮，對失地農(nóng)民的補(bǔ)償不到位被認(rèn)為是導(dǎo)致糾紛產(chǎn)生的一個主要原因。

    農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員廖洪樂長期關(guān)注研究農(nóng)村土地制度，其在《中國農(nóng)村土地制度六十年——回顧與展望》一書中對新中國成立以來的征地制度演變及土地增值收益分配問題做過系統(tǒng)分析與研究。近日，記者就土地增值收益分配問題專訪了廖洪樂研究員。

    第一財經(jīng)日報:先請談?wù)勈裁唇型恋氐脑鲋凳找?為什么會產(chǎn)生這個收益?目前這個收益規(guī)模有多大?

    廖洪樂:通俗一點講，土地增值收益就是改變土地現(xiàn)有用途或者增加開發(fā)強(qiáng)度而新增的純收益。比如，由原來的農(nóng)業(yè)用地改為工業(yè)用地，由工業(yè)用地改為商業(yè)用地以及增加建筑容積等，都會產(chǎn)生土地增值收益。在我國，一般而言，土地出讓總價款在減去了地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)、土地開發(fā)費(fèi)和相關(guān)業(yè)務(wù)費(fèi)等五項費(fèi)用后，剩余金額就是土地增值收益，它包括支付給農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和社會保障費(fèi)用，也包括政府收取的各類稅費(fèi)和獲得的出讓金純收益。

    在我國，土地增值收益主要有五個來源，即集體農(nóng)業(yè)用地及未利用土地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地、集體農(nóng)業(yè)用地及未利用土地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地、集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地、集體建設(shè)用地深度開發(fā)、國有建設(shè)用地深度開發(fā)等。由于我國正處于工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時期，再加上城市與農(nóng)村土地分屬于國家和農(nóng)民集體，以及國家壟斷建設(shè)用地一級市場，因此，集體土地征收（即集體土地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地）過程中產(chǎn)生的土地增值收益總量最大。

    產(chǎn)生土地增值收益，主要有兩個原因：一是土地用途改變，即土地被用作生產(chǎn)效率更高的用途；二是基礎(chǔ)設(shè)施改善，導(dǎo)致地價上漲。

    關(guān)于當(dāng)前土地增值收益規(guī)模究竟有多大，政府并沒有公布權(quán)威數(shù)據(jù)。不過，全國土地出讓金收入和純收益數(shù)據(jù)可提供一個大致范圍，土地增值收益規(guī)模介于二者之間。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)和相關(guān)部門公布數(shù)據(jù)推算，1998~2011年，全國土地出讓金收入累計達(dá)12.5萬億元，年均8928億元；出讓金純收益累計達(dá)4.6萬億元，年均3285億元。最高年份的2010年，土地出讓金收入接近3萬億元，出讓金純收益超過1萬億元。

    日報:現(xiàn)在土地增值收益的分配格局是怎樣的情況?中央為什么多次提出要轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的格局？

    廖洪樂:總體上，目前土地增值收益分配中政府占有份額偏高，作為土地使用權(quán)所有者的集體和農(nóng)民占有份額偏低。根據(jù)本人2008年的一項研究，以全國土地出讓為例，1995年全國每公頃土地出讓金純收益為66.1萬元，其中政府獲得47.2萬元，集體和農(nóng)民獲得18.9萬元，政府與集體和農(nóng)民的土地增值收益分配比為2.5∶1。到了2005年，這個比例擴(kuò)大到了9.7∶1。

    集體和農(nóng)民土地增值收益分配比例不斷降低，直接原因在于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高幅度遠(yuǎn)跟不上地價上漲幅度。比如，1995~2005年間，全國土地出讓價格平均上漲了3.6倍，而征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只提高了0.5倍。如果與政府商業(yè)用地出讓收入相比，集體和農(nóng)民在土地增值收益分配中的比例會更低。根據(jù)本人2007年對東部地區(qū)某縣級市的調(diào)查，政府征收農(nóng)民水田、集體建設(shè)用地和未利用土地用于商業(yè)開發(fā)時，政府與集體和農(nóng)民的土地增值收益分配比分別為48∶1、98∶1和196∶1。

    不過，也有部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)（在全國的比例不高），集體經(jīng)濟(jì)組織用自己的土地搞工商業(yè)開發(fā)，土地增值收益主要由集體和農(nóng)民占有，國家在增值收益分配中的比例偏低。

    最近幾年來，城市建設(shè)用地價格迅猛上漲，而征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻沒有做出相應(yīng)調(diào)整，致使集體和農(nóng)民在土地增值收益分配中處于更加不利的地位。

    中央政府之所以要多次強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變現(xiàn)有土地增值收益分配格局，也正是基于集體和農(nóng)民利益受損嚴(yán)重的現(xiàn)實。事實上，農(nóng)民為改變土地增值收益分配中的不利地位，做出了艱難抗?fàn)?。最近十年來，此類事件不斷增加，土地增值收益分配不合理是一個主要原因。

    日報:要想轉(zhuǎn)變目前的土地增值收益分配格局容易嗎?會遭遇什么樣的阻力?

    廖洪樂:應(yīng)當(dāng)說，土地增值收益分配中集體和農(nóng)民利益受損的狀況早該改變了，但事實卻是殘酷的。一方面，農(nóng)民不斷抗?fàn)?，另一方面，農(nóng)民在土地增值收益分配中的比重卻呈現(xiàn)下降趨勢。之所以出現(xiàn)這種狀況，根本原因在于既得利益集團(tuán)不想做出改變，城市利益集團(tuán)、地方政府甚至相關(guān)主管部門，出于自身利益或部門權(quán)力考慮，都不愿意做出改變，甚至還有意阻礙改革。

    日報:未來土地增值收益的分配應(yīng)由誰來主導(dǎo)? 還是地方政府嗎? 這個過程中如何保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益?

    廖洪樂:關(guān)于未來土地增值收益分配由誰主導(dǎo)的問題，有兩種模式可供選擇。

    第一種模式，仍然采用目前政府主導(dǎo)模式。政府壟斷城市建設(shè)用地市場，農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地仍然須先征收為國有。與此同時，政府提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

    第二種模式，由市場來主導(dǎo)。政府允許農(nóng)村集體土地進(jìn)入城市建設(shè)用地一級市場，集體和農(nóng)民獲得土地出讓金或租金，政府以向集體和農(nóng)民收取相關(guān)稅收的方式參與土地增值收益分配。

    應(yīng)當(dāng)說，第二種模式更有利于解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問題，更有利于縮小城鄉(xiāng)差距。如果仍然采用由政府主導(dǎo)統(tǒng)一制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，很難適應(yīng)我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡特點。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定高了，比較符合經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)可能承受不起；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定低了，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)可以承受，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民卻不愿意。全國統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，征地成本相差不大，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)資本向不發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，不利于縮小地區(qū)差距。

    如果由市場來主導(dǎo)，那就好辦多了。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)地價高，集體和農(nóng)民收益多；經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)地價低，集體和農(nóng)民收益也低。由于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)地價低，投資成本也低，發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)就會向不發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移。

    因此，由市場來定地價，對縮小地區(qū)差異有好處。此外，允許集體建設(shè)用地直接進(jìn)入一級市場，將大大提高集體和農(nóng)民在土地增值收益分配中的比例，對于縮小城鄉(xiāng)差距也有好處。

    因此，第二種模式更符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，也更符合城鄉(xiāng)一體化要求。