備受關(guān)注的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，終于被提上議事日程。

 

3月10日上午，十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議在人民大會(huì)堂舉行第三次全體會(huì)議，聽(tīng)取國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)馬凱關(guān)于“國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案”(下稱《方案》)的說(shuō)明。據(jù)馬凱介紹，《方案》提出：建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，以更好地落實(shí)物權(quán)法規(guī)定，保障不動(dòng)產(chǎn)交易安全，有效保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)。

 

按馬凱的說(shuō)法，中國(guó)將按照同一件事由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)的原則，整合房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責(zé)，整合城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療的職責(zé)等，分別由一個(gè)部門(mén)承擔(dān)。

 

北京大學(xué)法學(xué)院教授尹田分析，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度中的“統(tǒng)一”，是指登記機(jī)關(guān)、登記規(guī)則、登記程序和登記收費(fèi)等的統(tǒng)一。按照同一事件由同一部門(mén)負(fù)責(zé)的原則，整合房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責(zé)，“作為行政主管部門(mén)，這是第一次有明確的態(tài)度”。

 

尹田曾參與過(guò)《物權(quán)法》起草。不動(dòng)產(chǎn)登記是一項(xiàng)基本的物權(quán)制度，設(shè)立之初即為對(duì)抗第三人，以保護(hù)產(chǎn)權(quán)人的合法利益。

 

2007年實(shí)施的《物權(quán)法》在第十條中規(guī)定，“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定。”

 

但由于缺乏實(shí)施細(xì)則，中國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)登記仍處于分散狀態(tài)。目前，中國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)登記分散在近10個(gè)部門(mén)。這種多頭登記一方面增加交易成本，一方面也造成信息分散不宜查詢、重復(fù)登記、數(shù)據(jù)不統(tǒng)一等問(wèn)題，有違物權(quán)登記初衷。

 

改革決心已顯露無(wú)遺。據(jù)新華社昨日?qǐng)?bào)道，中編辦負(fù)責(zé)人說(shuō)，建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，被列為此番國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的三項(xiàng)基礎(chǔ)性制度建設(shè)工作之一。

 

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的好處

 

國(guó)土資源部地籍司原司長(zhǎng)樊志全曾提出，從歷史上看，建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度符合中國(guó)的傳統(tǒng)。因?yàn)橹袊?guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的傳統(tǒng)。民國(guó)初期，中國(guó)便建立了不動(dòng)產(chǎn)的統(tǒng)一登記制度。中國(guó)大陸，從1956年起，土地權(quán)利退出財(cái)產(chǎn)權(quán)范疇，土地登記本身失去了存在的價(jià)值。“改革開(kāi)放后，房產(chǎn)、林木等比土地更早進(jìn)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的范疇，房屋、林木的登記也先于土地登記而建立。因此才造成目前房屋、林木與土地分別由不同的部門(mén)管理和登記的局面。”

 

建立獨(dú)立、統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，一直是法學(xué)界、經(jīng)濟(jì)學(xué)界的構(gòu)想。早在《物權(quán)法》制定和討論的過(guò)程中，如何統(tǒng)一中國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，始終是爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。

 

中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院院長(zhǎng)王衛(wèi)國(guó)介紹，包括他在內(nèi)的學(xué)者，在2005年后就一直呼吁立法。但《物權(quán)法》只給出了一個(gè)框架，而沒(méi)有具體細(xì)則，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度就難以實(shí)施。

 

目前，各登記機(jī)構(gòu)都有自己的法律依據(jù)，例如林業(yè)部門(mén)對(duì)林地登記有《森林法》作為支撐，農(nóng)業(yè)部門(mén)對(duì)草原進(jìn)行登記有《草原法》作為依據(jù)，對(duì)農(nóng)村承包土地進(jìn)行登記有《農(nóng)村土地承包法》，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)對(duì)房屋進(jìn)行登記有《城市房地產(chǎn)管理法》。

 

由于部門(mén)之間難以協(xié)調(diào)，立法者在制定《物權(quán)法》時(shí)，為減少阻力、盡快通過(guò)，只能采取擱置爭(zhēng)議、維持現(xiàn)有不動(dòng)產(chǎn)登記格局的做法，導(dǎo)致現(xiàn)行《物權(quán)法》在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記方面沒(méi)有突破。

 

尹田說(shuō)，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度在《物權(quán)法》中只是作為一個(gè)原則定下來(lái)。

 

歷年全國(guó)“兩會(huì)”上，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度一直是代表、委員熱議的話題，今年也不例外。全國(guó)“兩會(huì)”期間，全國(guó)人大代表、江西省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)張忠厚對(duì)《新法制報(bào)》說(shuō)，其向第十二屆全國(guó)人大第一次會(huì)議提交了一份《關(guān)于盡快貫徹落實(shí)物權(quán)法規(guī)定，完善不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的建議》，建議落實(shí)《物權(quán)法》第十條規(guī)定，盡快制定不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記辦法，將所有的不動(dòng)產(chǎn)登記事務(wù)和機(jī)構(gòu)統(tǒng)一起來(lái)。

 

據(jù)張忠厚稱，由于登記嚴(yán)重分散，信息不能得到全面披露，少數(shù)不法分子便利用這些弊端，將房、地分別抵押甚至分別轉(zhuǎn)讓。也有一些當(dāng)事人將企業(yè)財(cái)產(chǎn)整體抵押之后，又將部分財(cái)產(chǎn)重復(fù)擔(dān)保，使得擔(dān)保權(quán)人在實(shí)現(xiàn)擔(dān)保權(quán)時(shí)受到極大損失。

 

以房地產(chǎn)行業(yè)的不動(dòng)產(chǎn)為例，出現(xiàn)一房多賣、重復(fù)抵押、保障房不公平分配、住房的家底不清等現(xiàn)象。

 

另有學(xué)者認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記形成的數(shù)據(jù)系統(tǒng)可以為反腐提供幫助。此前被炒得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“以人查房”，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)之一便是登記信息披露的范圍問(wèn)題。

 

推進(jìn)難點(diǎn)：部門(mén)利益分割

 

即便利害分明，但不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的推進(jìn)一直緩慢。推進(jìn)難點(diǎn)之一，是部門(mén)利益分割。

 

尹田說(shuō)，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度當(dāng)初在《物權(quán)法》中只是作為一個(gè)原則定下來(lái)，考慮到的就是部門(mén)之間的利益分割。

 

中國(guó)國(guó)土資源報(bào)2010年刊載的一篇報(bào)道稱，初步統(tǒng)計(jì)，中國(guó)涉及不動(dòng)產(chǎn)登記的部門(mén)和機(jī)構(gòu)繁多，有近10個(gè)。

 

“光是土地登記就分很多家，林地由林業(yè)部登記，農(nóng)村的承包地由農(nóng)業(yè)部登記，沿海的灘涂由海洋局登記，還有一部分土地登記處于空白(狀態(tài))。沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)則，又涉及部門(mén)利益，中央一直沒(méi)有明確由哪個(gè)部門(mén)來(lái)管。”王衛(wèi)國(guó)說(shuō)。

 

尹田也說(shuō)，因?yàn)樯婕安块T(mén)之間行政權(quán)力的劃分，部門(mén)各有各的利益，整個(gè)行政體制上沒(méi)有完全統(tǒng)一起來(lái)，大多數(shù)地方不動(dòng)產(chǎn)登記并沒(méi)有完全統(tǒng)一。

 

房、地分開(kāi)登記即是典型。財(cái)新網(wǎng)3月10日援引中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員孫憲忠的觀點(diǎn)稱，“這涉及國(guó)土部門(mén)和住建部門(mén)的部門(mén)利益。土地和房屋登記分開(kāi)進(jìn)行時(shí)，兩個(gè)系統(tǒng)各自積累了30萬(wàn)的員工。集中登記之后，這些人怎么辦？一直沒(méi)法解決。”據(jù)孫憲忠介紹，房地統(tǒng)一登記在一些大城市已有開(kāi)展，但縣一級(jí)基本沒(méi)有推進(jìn)。

 

“推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的過(guò)程，必然是行政機(jī)關(guān)面對(duì)不該擁有的權(quán)力壯士斷腕的過(guò)程，必然是轉(zhuǎn)變職能加快服務(wù)型政府建設(shè)的一個(gè)縮影。”求是理論網(wǎng)曾刊載文章稱。

 

《新法制報(bào)》3月7日?qǐng)?bào)道稱，上海、廣州、深圳、重慶四地已試行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，但僅限于“房、地登記機(jī)關(guān)統(tǒng)一”，其他不動(dòng)產(chǎn)登記仍然在各部門(mén)。

 

“土地以及土地上的建筑物、定著物，甚至農(nóng)村的集體土地承包權(quán)都應(yīng)該屬于不動(dòng)產(chǎn)權(quán)力，都應(yīng)該登記公示，而且登記機(jī)構(gòu)都應(yīng)該是一個(gè)機(jī)構(gòu)。”尹田說(shuō)。

 

此外，王衛(wèi)國(guó)還提到，建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度需大量資金和人力的投入。

 

他預(yù)計(jì)，包括不動(dòng)產(chǎn)信息聯(lián)網(wǎng)、信息錄入在內(nèi)的整個(gè)系統(tǒng)建設(shè)，大約需要十億元以上的投資。

 

“全國(guó)有那么多不動(dòng)產(chǎn)需要登記，城市房屋初始登記基本已經(jīng)有了，光農(nóng)村現(xiàn)有房屋建筑面積就有330億平方米，要把這塊初始登記建立起來(lái)，工作量就非常大。按照《物權(quán)法》規(guī)定，我們還要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的登記制度。”王衛(wèi)國(guó)說(shuō)。

 

“這個(gè)事情在國(guó)際上，人家怎么做，尤其是人口、國(guó)土面積和發(fā)達(dá)程度跟中國(guó)差不多的國(guó)家，可以作為參考。”中央民族大學(xué)法學(xué)院教授、北京華聯(lián)律師事務(wù)所律師田小穹說(shuō)。

 

田小穹同時(shí)提到，中國(guó)國(guó)土太大，人口太多，做起來(lái)可能也不方便。“跟中國(guó)接近的國(guó)家，不同的行業(yè)，不同的物權(quán)，可能性質(zhì)跟我們國(guó)家的也不一樣。”

 

專家建議由人大立法

 

推進(jìn)立法仍需多方協(xié)調(diào)。

 

田小穹認(rèn)為，《方案》提到，“同一件事由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)的原則，整合房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責(zé)”，這一表述已經(jīng)超出登記制度改革范疇，涉及體制改革。

 

“是重組一個(gè)機(jī)構(gòu)，分級(jí)管理，還是對(duì)現(xiàn)成的登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并，都需要慎重考慮。”田小穹認(rèn)為，由同一個(gè)部門(mén)承擔(dān)登記職責(zé)，難度太大。建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)是件大事，需要在充分的調(diào)研和廣泛的討論后作出決定。

 

田小穹建議，不同登記部門(mén)，要有個(gè)部門(mén)牽頭，互相承認(rèn)登記信息，“關(guān)鍵問(wèn)題是，信息不統(tǒng)一，不是部門(mén)不統(tǒng)一”，要建立相互配合的機(jī)制。

 

推進(jìn)路線圖依然待解。

 

單從馬凱的表述來(lái)看，推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度尚無(wú)更多操作細(xì)節(jié)，統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)、登記辦法、數(shù)據(jù)管理以及相關(guān)機(jī)構(gòu)、人員調(diào)整方案仍待明確。

 

尹田直言，《物權(quán)法》是民事法律，只能解決民事問(wèn)題，行政機(jī)構(gòu)的調(diào)整和權(quán)力劃分，不可能由一個(gè)民事法律來(lái)做出具體規(guī)定。

 

王衛(wèi)國(guó)還提到，在《物權(quán)法》實(shí)施之初就主張由全國(guó)人大制定《不動(dòng)產(chǎn)登記法》。他認(rèn)為，國(guó)務(wù)院制定條例往往是部門(mén)之間內(nèi)部協(xié)調(diào)，專家參與比較少，面向社會(huì)征求意見(jiàn)和開(kāi)放度也不夠。而全國(guó)人大來(lái)立法，開(kāi)放度更高，專家參與度也更高。

 

建立公共服務(wù)型不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，是不少專家學(xué)者的呼聲，也契合此番國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案關(guān)于“職能轉(zhuǎn)變”的精神。