回首過去10年，中國人口流動的規(guī)律發(fā)生了深刻變化。
人口是城市的“基本面”，更代表著城市未來發(fā)展競爭力。一般而言，城市人口增量來自于人口自然增長和人口凈流入，而隨著人口自然增長率逐漸放緩，考察人口流入與流出的規(guī)律性變化，重要性不言而喻。
“國際上有一個著名理論叫‘人口移動轉(zhuǎn)變’。”福建師范大學(xué)人口與發(fā)展研究中心主任、上海大學(xué)亞洲人口研究中心教授朱宇在接受記者采訪時指出，根據(jù)這一理論，在我國人口城鎮(zhèn)化進入中后期階段或是達到飽和之后，盡管人口在城鄉(xiāng)與區(qū)域間長距離遷移的規(guī)模和強度將趨于下降，但城市間和城市內(nèi)部的人口流動將成為主導(dǎo)并保持在高水平。今后，在城市間和城市內(nèi)部的人口流動，以及其循環(huán)流動的變化，將成為影響我國人口遷移流動整體演變動態(tài)的關(guān)鍵因素。
事實上，第七次全國人口普查數(shù)據(jù)已經(jīng)驗證這一趨勢的到來。2020年，全國省內(nèi)流動人口為2.51億人，過去10年間增長了85.7%；跨省流動人口為1.25億人，10年間增長了45.37%?？梢悦黠@看到，省內(nèi)流動人口比跨省流動人口增長更活躍。
另一方面，雖然“鄉(xiāng)城流動”依然是人口流動的主要驅(qū)動力，但“城城流動”人口規(guī)模也在顯著提升，人戶分離也正成為常態(tài)。區(qū)域內(nèi)部人口流動增速明顯提升，甚至快于跨區(qū)域流動。這一規(guī)律顯著作用于省內(nèi)、城鄉(xiāng)和城城三個層面的人口流動，而千萬人口級別省會城市過去10年間的人口首位度變化亦驗證了這一規(guī)律。
“以前，我們一直盯著‘鄉(xiāng)城流動’，或者從內(nèi)陸向沿海遷移的長距離流動。今后要注意到，中國人口遷移流動的形式正變得更加多樣化。未來，新型人口遷移流動形式的出現(xiàn)及其變化趨勢，恐怕要引起我們更多的重視。”朱宇如此強調(diào)。
4座千萬人口省會“首位度”超20%
過去10年間，全國各省省內(nèi)人口進一步向省會集聚。
放眼中國大陸27個省會（首府）城市，人口首位度全部實現(xiàn)了提升。這在千萬人口省會城市體現(xiàn)得更為明顯，2010-2020年我國千萬人口級別的省會城市已從4席擴容至9席，分別為成都、廣州、西安、鄭州、武漢、杭州、石家莊、長沙、哈爾濱。其中，2020年人口首位度超過20%的省會城市共有4個，分別為西安（32.77%）、哈爾濱（31.43%）、成都（25.02%）、武漢（21.34%）。
西安成為了最大“黑馬”，以32.77%的人口首位度、10個百分點的人口首位度升幅（近10年），“雙料”領(lǐng)跑千萬人口省會城市。過去10年間，地處西北地區(qū)的西安，人口增量多達448.2萬人，這在中國北方省會城市中可謂是“一騎絕塵”。
一方面，率先在全國大城市中放寬落戶政策以及新興產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，為西安吸收了大量的就業(yè)人口；另一方面，西安還通過行政區(qū)劃調(diào)整，例如自2017年代管西咸新區(qū)，在短期內(nèi)擴展了發(fā)展空間和人口規(guī)模。
也正因此，西安過去10年來的常住人口增幅高達52.97%，不僅領(lǐng)跑15個新一線城市，也是唯一一個增幅超過50%的城市。2018年獲批建設(shè)國家中心城市后，西安更是一路“開掛”。2020年，在陜西省GDP增量只有388億元的情況下，西安GDP增量達到699億元，逆勢邁入萬億GDP城市俱樂部。
西安，這座城市正是過去10年間人口加速在省內(nèi)遷移的一個典型樣本。不僅如此，作為西北地區(qū)的龍頭城市，西安所在的周邊地區(qū)還沒有能與其“匹敵”的中心城市，因此這也在一定程度上加速了周邊人口資源向西安集聚。
“在當(dāng)?shù)貨]有充足就業(yè)崗位的情況下，人口就會進行轉(zhuǎn)移以尋找發(fā)展空間。當(dāng)省內(nèi)大城市發(fā)展起來，人們能找到足夠就業(yè)機會，就不需再跨區(qū)域就業(yè)。”中國社科院人口與勞動經(jīng)濟研究所副研究員楊舸對記者分析。
在朱宇看來，根據(jù)“生命周期”理論，人口遷移流動還受個人或家庭生命周期影響。當(dāng)區(qū)域內(nèi)部發(fā)展水平提高，人們更傾向于內(nèi)遷移動而非長距離遷移，比如出于就業(yè)或公共服務(wù)等因素的考慮，本來要遷移到沿海，但如今在內(nèi)陸就可實現(xiàn)相同目的。
“人們傾向于根據(jù)自己在不同生命周期階段的需要來調(diào)整居住和就業(yè)區(qū)位。這在社會經(jīng)濟發(fā)展水平較低時，影響還較小甚至可忽略不計，但當(dāng)社會經(jīng)濟發(fā)展水平到了一定階段后，人們對住房、教育等公共服務(wù)的要求就提高了。”朱宇說。
因此在某種程度上，內(nèi)遷趨勢恰恰體現(xiàn)了中西部經(jīng)濟發(fā)展水平的提高。過去10年間，東部地區(qū)吸納跨省流動人口的比重達到了73.54%，西部地區(qū)的比重達到了15.06%，遠遠超出中部地區(qū)與東北地區(qū)所占比重。
“目前就吸引力來說，東部地區(qū)還是遠高于中西部地區(qū)，但區(qū)域間的差距在逐漸縮小。我們同時也看到，中西部地區(qū)一些區(qū)域核心城市正在崛起，政策空間、產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間與東部地區(qū)的差距也在變小。”楊舸指出，過去10年間，以重慶、成都、武漢、鄭州等為代表的城市，人口規(guī)模都出現(xiàn)顯著增長，相比之下，一線城市的人口增幅比過去要小，對流動人口的吸引力也在減弱。
按照“人隨產(chǎn)業(yè)走”的規(guī)律，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動是造成人口遷移流動的重要原因之一。在楊舸看來，第三產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)的增速要明顯快于第二產(chǎn)業(yè)。從就業(yè)結(jié)構(gòu)來看，過去第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重較大，而現(xiàn)在重心已經(jīng)轉(zhuǎn)向第三產(chǎn)業(yè)。
東部沿海地區(qū)分布的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，也在不斷向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。“過去，東部地區(qū)需要大量流水線工人，現(xiàn)在則使用機器人和設(shè)備來替代。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級使就業(yè)崗位總量下降，人們自然會回到家鄉(xiāng)附近尋找就業(yè)機會。”她說。
從“鄉(xiāng)城流動”到“城城流動”
一直以來，與人口跨區(qū)域流動相伴隨的是，人口在鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)之間的轉(zhuǎn)移。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，流向城鎮(zhèn)的流動人口比重仍在提高。2020年，全國流向城鎮(zhèn)的流動人口為3.31億人，占流動人口總數(shù)的88.12%，較2010年提高了3.85個百分點，其中從鄉(xiāng)村流向城鎮(zhèn)的人口為2.49億人，較2010年增加了1.06億人。
長期以來，“鄉(xiāng)城流動”是我國人口流動的主要形式。楊舸告訴記者，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料相對有限的情況下，農(nóng)業(yè)部門無法提供更多就業(yè)崗位。伴隨著農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營與機械化生產(chǎn)的推進，農(nóng)業(yè)剩余勞動力便面臨著向非農(nóng)部門的轉(zhuǎn)移，繼而涌入城鎮(zhèn)，這便是人口“鄉(xiāng)城流動”的作用機制。
目前，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已達63.89%，按國際標準，城鎮(zhèn)化進程已步入中后期。國家統(tǒng)計局副局長李曉超曾表示，預(yù)計隨著我國經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展和促進城鎮(zhèn)化發(fā)展各項改革措施持續(xù)推進，城鎮(zhèn)化率仍將會保持上升趨勢。
對此，楊舸指出，出于糧食自給自足的需要，我國始終嚴守耕地及農(nóng)業(yè)保護的紅線，因而城鎮(zhèn)化率可能難以達到發(fā)達國家普遍的80%-90%水準。隨著我國城鎮(zhèn)化進程進入相對飽和時期，城鎮(zhèn)化速度將逐漸放緩。
人口在鄉(xiāng)城之間的轉(zhuǎn)移趨于式微，并不意味著人口遷移流動整體規(guī)模和強度下降。實際上，當(dāng)前我國在城市之間流動的人口規(guī)模正在上升。第七次全國人口普查顯示，2020年全國“城城流動”人口達到8200萬人，較2010年增加了3500萬人。
在朱宇看來，現(xiàn)有統(tǒng)計口徑尚無法全面反映人口“城城流動”的實際水平，因為對于人口流出地的判定仍以戶籍所在地為依據(jù)。“譬如一位江西農(nóng)村戶籍的務(wù)工者來到福州工作生活，而后再遷往廈門定居，這顯然是‘城城流動’，但統(tǒng)計時卻仍按‘鄉(xiāng)城流動’進行判定。若考慮此類人群，‘城城流動’人口比重還要更大。”
人口“城城流動”的作用機制是什么？與“鄉(xiāng)城流動”又有什么異同？楊舸表示，“城城流動”人口有著追求更高預(yù)期收入的考慮，但更多的是為了追求更廣闊的職業(yè)發(fā)展前景，或者是為家庭謀求更好的生活環(huán)境。
朱宇認為，就業(yè)變動、婚姻關(guān)系變動以及家庭結(jié)構(gòu)變化等對人口流動的影響已不容忽視，在這一機制下，人口“城城流動”及城市內(nèi)部流動將成主導(dǎo)模式。
記者注意到，人口在城市內(nèi)部流動，主要體現(xiàn)為市轄區(qū)內(nèi)人戶分離的人口數(shù)量，2020年這一數(shù)據(jù)為1.17億人，較2010年增長了192.66%。
“增長規(guī)模確實驚人，但趨勢并不意外。參照發(fā)達國家經(jīng)驗，譬如1996年澳大利亞人口遷移距離中位數(shù)僅16.2公里，其實就是以城市內(nèi)部遷移為主導(dǎo)。”朱宇說。
戶籍改革進入深水區(qū)
雖然我國常住人口城鎮(zhèn)化率已達63.89%，但公安部數(shù)據(jù)顯示，2020年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為45.4%，二者之間尚存在著不小差距。
如何理解這一差距？朱宇指出，這個差距透露出非常重要的信息，“這說明在城市中，還有大量在城鎮(zhèn)常住的流動人口不能享受跟戶籍人口一樣的公共服務(wù)。這也提醒我們，在推進公共服務(wù)均等化方面任重道遠。”
近年，全國已有諸多城市相繼放開全面落戶限制。據(jù)不完全統(tǒng)計顯示，2021年以來，全國已有青島、昆明、呼和浩特、鄭州、佛山、南京、福州、泉州、漳州等9個城市出臺了放開落戶的政策。
但在楊舸看來，各地能否實現(xiàn)“零門檻”落戶并非關(guān)注重點。“我們應(yīng)該強調(diào)的是，戶籍是否成為了人口流動的限制，或者是否阻礙了人口在流入地融入當(dāng)?shù)厣鐣?。如果戶籍沒有形成阻礙或限制，就意味著戶籍地的差異實際上可忽略不計。”
朱宇則表示，流動人口的狀態(tài)呈現(xiàn)出“三維分化”特點：或在流入地定居，或保持流動，亦有可能返回流出地。從這個角度來看，并不是所有人口都對戶籍存在需求，但是所有人口都對公共服務(wù)存在需求。
“對于龐大的流動人口而言，更真實的訴求是在沒有戶籍的流入地也能獲得公共服務(wù)。今后戶籍制度改革的重點，應(yīng)逐步從制定戶籍遷移政策轉(zhuǎn)向改革戶籍制度背后的權(quán)利界定和資源分配機制，使戶籍回歸到人口信息統(tǒng)計功能上。”朱宇說。
實際上，我國戶籍改革已開始向深水區(qū)探索。今年初，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《建設(shè)高標準市場體系行動方案》，明確我國將推動戶籍準入年限同城化累計互認。除超大、特大城市外，將在具備條件的都市圈或城市群探索實行戶籍準入年限同城化累計互認，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度，有序引導(dǎo)人口落戶。
實現(xiàn)城市群內(nèi)的互認互通，意味著將形成一個高度開放的勞動力市場，戶籍不再構(gòu)成任何限制，但從落地層面看，這一改革的全面推廣尚有不小難度。
“比如從財稅體制看，對于流動人口較多的大城市，如果要吸納這么多的流動人口，可能會對當(dāng)?shù)刎斦斐奢^大壓力，從而導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣疀]有足夠動力來推進戶籍制度改革。也就是說，下一步戶籍制度改革還涉及到其它許多方面的協(xié)同。”楊舸說。
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