今年地方債發(fā)行規(guī)模已創(chuàng)出歷史新高。記者根據(jù)Wind數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，截至11月21日，今年地方債合計(jì)發(fā)行6.75萬億，創(chuàng)出歷史新高。考慮到尚有數(shù)千億新增專項(xiàng)債額度未發(fā)行，今年地方債發(fā)行規(guī)模將超過7萬億。
此前的歷史高點(diǎn)為2020年的6.44萬億，主要因?yàn)閷_疫情影響，當(dāng)年財政政策大幅發(fā)力——赤字率突破3%、新增專項(xiàng)債規(guī)模大幅增加，導(dǎo)致地方政府債券發(fā)行量明顯高于往年。今年發(fā)行量創(chuàng)新高主要由再融資債券放量所致。
據(jù)記者梳理，今年地方債發(fā)行呈現(xiàn)出三大特點(diǎn)：新增專項(xiàng)債發(fā)行后置、再融資債券用途悄然生變、債務(wù)期限縮短。
地方債自2009年發(fā)行，經(jīng)過13年的擴(kuò)張后，目前其存量達(dá)到約30萬億，債務(wù)率達(dá)到100%的警戒線，未來需在穩(wěn)增長與防風(fēng)險之間平衡。考慮到宏觀經(jīng)濟(jì)面臨新的下行壓力，2022年新增地方債額度有望提前下達(dá)。
期限縮短
Wind數(shù)據(jù)顯示，截至11月21日，今年地方債合計(jì)發(fā)行6.75萬億，相比去年全年增長4.8%。其中新增債券發(fā)行規(guī)模3.84萬億，相比去年全年下降15%；再融資債券發(fā)行2.9萬億，相比去年同期增長53%。顯然，今年地方債發(fā)行增加主要由再融資債券放量所致。
再融資債券發(fā)行放量一是因?yàn)榈胤秸畟狡谝?guī)模大，需要發(fā)行再融資債券接續(xù)的規(guī)模增加；二是因?yàn)樘厥庠偃谫Y債券的大量發(fā)行。
再融資債券是地方政府債券的一種類型，此前主要用于償還到期地方政府債券本金。與以往用于償還債券本金并標(biāo)注償還哪一只地方政府債券不同，今年6000多億元再融資債券用途只是模糊表述為“用于償還存量債務(wù)”。
這類特殊再融資債券分為兩類，一類用于建制縣區(qū)隱性債務(wù)風(fēng)險化解試點(diǎn)。9月13日，貴州33億元特殊再融資債券發(fā)行完畢后，用于建制縣區(qū)隱性債務(wù)風(fēng)險化解試點(diǎn)的特殊再融資債券發(fā)行完畢。
另一類用于全域無隱性債務(wù)試點(diǎn)。10月、11月廣東合計(jì)發(fā)行960億特殊再融資債券，專項(xiàng)用于償還存量債務(wù)。市場分析認(rèn)為，該批特殊再融資債券與廣東省提出的“全域無隱性債務(wù)試點(diǎn)工作正式啟動”有關(guān)，將助力廣東省隱性債務(wù)清零。
國盛證券首席固收分析師楊業(yè)偉稱，需關(guān)注廣東省行為對其它具有再融資置換債發(fā)債空間省份的示范效應(yīng)，例如上海、北京、河南、江蘇、河北、云南等地的跟進(jìn)可能。但對于不具有進(jìn)一步發(fā)債空間的重債地區(qū)，通過再融資債來緩解化債壓力，則需要增加更多的債務(wù)限額。
新增債券方面，今年發(fā)行后置明顯。Wind數(shù)據(jù)顯示，上半年新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模約一萬億（扣除中小銀行專項(xiàng)債，因該額度是上年結(jié)轉(zhuǎn)），完成全年額度的27.4%，遠(yuǎn)低于去年同期的61%。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者采訪了解到，其原因在于今年穩(wěn)增長壓力不大，因此提前批額度下得相對較晚，專項(xiàng)債也不必急于發(fā)行。此外，由于前兩年專項(xiàng)債大規(guī)模發(fā)行帶來資金閑置等問題，今年對專項(xiàng)債項(xiàng)目審核更加嚴(yán)格。
不過，7月以后，新增專項(xiàng)債發(fā)行提速。截至11月21日下半年新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模約2萬億，高出去年同期約8000億。
從期限結(jié)構(gòu)來看，今年地方政府債券平均發(fā)行期限11.28 年，比2020年同期減少3.72年。此外，10年期以上債券發(fā)行額占比60%，相比去年同期減少16個百分點(diǎn)。 這意味著今年地方債發(fā)行期限明顯縮短，有助于規(guī)避償債責(zé)任后移的風(fēng)險。
期限縮短與財政部2020年11月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好地方政府債券發(fā)行工作的意見》有關(guān)。該意見提出，新增專項(xiàng)債券期限與項(xiàng)目期限相匹配，年度新增一般債券平均發(fā)行期限應(yīng)當(dāng)控制在10年以下（含10年），再融資一般債券期限應(yīng)當(dāng)控制在10年以下（含10年）。
債務(wù)率達(dá)100%
地方債于2009年首度由中央政府代發(fā)。當(dāng)年政府報告提出，國務(wù)院同意地方發(fā)行2000億元債券，由財政部代理發(fā)行，列入省級預(yù)算管理。此后的2010年-2014年發(fā)行規(guī)模在2000億-4000億之間，均由財政部代理發(fā)行。
2015年新《預(yù)算法》實(shí)施后，省級地方政府開始獨(dú)立發(fā)行地方政府債券進(jìn)行舉債，地方債發(fā)行規(guī)模開始大幅增加，當(dāng)年發(fā)行3.8萬億。此后幾年均保持著4萬億-6萬億的規(guī)模，今年發(fā)行規(guī)模預(yù)計(jì)達(dá)到7萬億，創(chuàng)出歷史新高。
經(jīng)過13年的擴(kuò)張后，地方債已成為債市第二大品種。Wind數(shù)據(jù)顯示，截至11月21日，地方債余額約30萬億，占比23.1%，僅次于金融債（23.5%）。
地方債額度大幅增長后，地方政府債務(wù)率已落入警戒區(qū)間。如根據(jù)2021年預(yù)算報告預(yù)計(jì)的相關(guān)財力數(shù)據(jù)計(jì)算，2021年綜合財力為29.7萬億，對應(yīng)的地方政府債務(wù)率已達(dá)100%，觸及預(yù)警線。在此背景下，地方債發(fā)力穩(wěn)增長需做好防風(fēng)險的平衡。
11月18日召開的經(jīng)濟(jì)形勢專家和企業(yè)家座談會指出，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)總體穩(wěn)步恢復(fù)，可以實(shí)現(xiàn)今年主要目標(biāo)，就業(yè)提前完成全年任務(wù)。當(dāng)前國內(nèi)外形勢依然復(fù)雜嚴(yán)峻，我國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)新的下行壓力，要在高基數(shù)上繼續(xù)保持平穩(wěn)運(yùn)行面臨很多挑戰(zhàn)。
財政部則表示，下一步，財政部將指導(dǎo)地方加快債券資金發(fā)行使用進(jìn)度，在今年底明年初形成實(shí)物工作量，發(fā)揮債券資金對地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的積極作用。同時，結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，研究做好2022年地方政府新增債務(wù)限額提前下達(dá)工作。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者從多位地方財政人士處獲悉，近期地方正在緊鑼密鼓上報2022年專項(xiàng)債項(xiàng)目，將相關(guān)材料報送國家發(fā)改委、財政部。為提高項(xiàng)目質(zhì)量，此次申報2022年新增專項(xiàng)債券需求時，須在系統(tǒng)中一同上傳立項(xiàng)批復(fù)文件、項(xiàng)目實(shí)施方案、事前績效評估等材料。
中泰證券首席固收分析師周岳表示，“提前批”的提法并不意外，但“提前批”如何安排存在較大不確定性。一是提前批下達(dá)時間可能較晚。截至11月21日，今年還有超過7000億元新增專項(xiàng)債限額未發(fā)行。由于專項(xiàng)債資金下達(dá)使用存在時滯，因此在明年3月份“兩會”前不會出現(xiàn)“無債可用”的情況，2022年提前批額度下達(dá)時間可能較晚。
二是提前批發(fā)行節(jié)奏可能并不快。一方面，在確定提前批額度時，需要考慮再融資債券發(fā)行節(jié)奏，統(tǒng)籌發(fā)行計(jì)劃安排，避免造成較大的供給沖擊；另一方面，今年新增專項(xiàng)債發(fā)行速度持續(xù)低于預(yù)期，可能跟前期審批較嚴(yán)導(dǎo)致項(xiàng)目儲備不足、部分專項(xiàng)債項(xiàng)目資金用途調(diào)整等因素有關(guān)，提前批發(fā)行節(jié)奏可能也會受影響。
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